II OSK 787/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2006r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Pruszkowskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1997/05 w sprawie ze skargi Starosty Pruszkowskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2005r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odrzucenia zgłoszenia o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi p o s t a n a w i a oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 7 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Starosty Pruszkowskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2005r. uchylającą w całości decyzję wydaną przez skarżącego z dnia 12 kwietnia 2005r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia Prezydenta Miasta Pruszkowa o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi oraz niekorzystnego przekształcenia terenu działek o nr ew. [...] i [...] z obr. [...], zlokalizowanych w Pruszkowie przy ul. P. i umarzającą postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez Starostę Pruszkowskiego w sprawie, w której organ ten wydał decyzję działając jako organ administracji publicznej I instancji jest niedopuszczalne i prowadzi do odrzucenia tej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Stosownie do oceny wyrażonej w orzeczeniu w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu administracji drugiej instancji, nawet je żeli ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, a innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Pismem z dnia 5 stycznia 2006r. Starosta Pruszkowski wniósł skargę kasacyjną na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania poprzez nie zastosowanie art. 50 § 2 ustawy, w związku z art. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną powoływany art. 50 § 2 ustawy przewidujący, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi stanowi ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi, bez względu na to czy organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, czy też nie. W tym zakresie przepisem szczególnym jest art. 10 powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska pozwalający każdemu na uczestniczenie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska lub przyjęcia projektu polityki, strategii, planu lub programu rozwoju i restrukturyzacji oraz projektu studium i planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji biorąc powyższe pod uwagę winien, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, umożliwić mu występowanie w charakterze strony i rozpoznać wniesioną skargę. Podnosząc powyższe zarzuty Starosta Pruszkowski domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez uznanie Starosty Pruszkowskiego za stronę w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i przyjęcie skargi do rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Słusznie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał w zaskarżonym orzeczeniu, że organ administracyjny, który rozpoznawał sprawę nie ma legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 ustawy. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest bowiem przepisami prawa pozytywnego. Jednostka ta może występować w postępowaniu jako strona (osoba prawna) i wówczas korzysta z wszystkich gwarancji procesowych, jakie przepisy postępowania przyznają stronom, w tym prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Może też występować jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa i wtedy będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, nie publ., postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., II FSK 818/05, nie publ., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005r., sygn. akt FSK 2631/04, nie publ.) Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie ogranicza więc znacznie zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W zakresie bowiem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes osoby prawnej także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem, zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla niej decyzji. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z regulacją art. 12 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) Starosta Pruszkowski działając jako organ administracji mógł uwzględnić zgłoszenie o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi w stosownym rejestrze, bądź dokonać jego odrzucenia, jeżeli nie spełniało warunków ustawy. Trafnie wobec tego zauważył Sąd I instancji, że Starosta wykonując w przedmiotowej sprawie funkcję organu administracji publicznej nie był uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Należy nadto podnieść, że przedmiot sprawy, a następnie skargi do Sądu administracyjnego nie dotyczy praw skarżącego jako osoby prawnej. W istocie rzeczy skarżący polemizuje bowiem z organem wyższego stopnia, co do treści rozstrzygnięcia, jakie powinno być wydane wskutek rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odwołania od decyzji wydanej przez skarżącego. Tym samym, abstrahując już od wyżej poczynionych uwag o ogólnej niedopuszczalności zaskarżania przez organy administracji rozstrzygnięć wydanych na skutek wniesienia odwołania do decyzji wydawanych przez te organy - po stronie skarżącego i tak brak interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością, którego istnienie stanowi o możliwości wniesienia skargi. Nieuprawnione jest twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że legitymacja skargowa przysługuje mu na podstawie art. 50 § 2 ustawy w zw. z art. 10 powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska. Prawdą jest, że przepis art. 50 § 2 zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi, w związku z czym przyjmuje się, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 ma charakter lex generalia i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie zostanie odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis. Niemniej jednak przedmiotowej sprawie brak przepisu, z którego wynikałaby zdolność skargowa Starosty Pruszkowskiego. Charakteru takiego nie można przypisać także powoływanemu w skardze kasacyjnej art. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska, skoro przepis ten wskazuje jedynie potencjalną możliwość uczestnictwa każdego w sprawach dotyczących ochrony środowiska i to na etapie postępowania administracyjnego, a jak wskazano wyżej – organ administracji nie może być stroną w sprawie, którą rozpoznaje, co rozciąga się także na sądowoadministracyjny etap tego postępowania. W takiej sytuacji istniały przesłanki (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy) do odrzucenia skargi, a zaskarżone orzeczenie należy uznać za zgodne z prawem. Z uwagi na powyższe naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy orzekł jak w sentencji postanowienia.