II GSK 403/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt III SA/Wr 374/06 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 29 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 22 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 29 maja 2006 r.: - uchylającą decyzję Burmistrza S. z dnia 27 lutego 2006 r. o cofnięciu M. M. udzielonego mu w dniu 8 lipca 2005 r. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w placówce gastronomicznej "Z.", położonej przy ulicy [...] w S., - i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji – po odwołaniu się do treści art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. – podniósł, iż o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego (legitymującego do wniesienia skargi) decyduje przepis prawa materialnego. Wskazując na utrwaloną linię orzecznictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy oraz jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Jak zaznaczył Sąd I instancji – dotyczy to sytuacji, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego realizuje w ramach przyznanych mu ustawowo kompetencji władztwo administracyjne. Kontynuując wywody, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, iż uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia uprawnień procesowych tych jednostek, jako osób prawnych. Gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie Sąd I instancji – dla poparcia prezentowanego stanowiska – wymienił orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (tj. postanowienie z dnia 18 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 398/00 Lex nr 54728 oraz uchwałę z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 publ. ONSA 2003/4/115). Przeprowadzone rozważania uzasadniały w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odrzucenie skargi z mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 50 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej postanowienia złożyła Gmina S., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 50 p.p.s.a. poprzez "nieuznanie Gminy S. za stronę uprawnioną do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mimo iż z uwagi na charakter rozstrzygnięcia dotyczącego naruszenia przez stronę przepisów dotyczących wydawania zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych Gmina ma pełną legitymację do złożenia skargi, albowiem decyzja z dnia 29 maja 2006 r. dotyczy jej interesu prawnego"; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. bez podania w uzasadnieniu podstaw prawnych pozwalających ustalić przyczyny, jakie legły u podstaw założenia, że skarga jest niedopuszczalna oraz ich uzasadnienia. Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Obejmował także żądanie zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zgadzając się ze stanowiskiem zajętym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00 publ. OSNP 2002, Nr 1, poz. 4, nie podziela poglądu, że gmina nie jest stroną postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydał organ tej gminy oraz że gmina ani żaden z jej organów nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Wydając z niniejszej sprawie decyzję w pierwszej instancji, burmistrz skorzystał z przyznanego mu, jako organowi gminy władztwa administracyjnego. Nie stoi to na przeszkodzie w podejmowaniu przez gminę czynności przysługujących stronie postępowania. Nie ulega wątpliwości, że przedmiot sprawy nie dotyczył interesu prawnego tego organu (burmistrza), bowiem organ administracji publicznej wydający w sprawie decyzję nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. W sytuacji gdy organ gminy rozstrzyga sprawę administracyjną w postępowaniu dotyczącym interesu prawnego tej gminy, rozważyć należy potrzebę wyłączenia tego organu, nie zaś pozbawiać z tej przyczyny gminę statusu strony, zamykając jej drogę do egzekwowania własnego prawa. Skarga kasacyjna wskazała, iż na stanowisku dopuszczającym uczestnictwo gminy jako strony postępowania, gdy w sprawie orzekał jej organ, stanął też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt OSK 733/04. Wobec powyższego uznać należy – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, iż Gmina S. reprezentowana przez Burmistrza musi być uznana za stronę postępowania. W innym przypadku "jednostka samorządu terytorialnego pozbawiona by była możności sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy i niezawisły sąd, a więc uprawnienia wynikającego wprost z art. 45 ust. 1 Konstytucji". Zdaniem skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – nie podał przyczyny odrzucenia skargi na podstawie wyżej wymienionego artykułu, a w szczególności podstaw prawnych pozwalających na podjęcie takiej decyzji procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchybił zatem wymogowi zawartemu w art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej zagadnienie oceny dysponowania przez jednostkę samorządu terytorialnego statusem strony w sprawach, w których organ tej jednostki orzekał w pierwszej w toku postępowania administracyjnego instancji, było już w przeszłości przedmiotem licznych wypowiedzi i analiz w judykaturze, jak i w doktrynie. Pomimo sporów w tym zakresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również po reformie sądownictwa administracyjnego zaistniałej od dnia 1 stycznia 2004 r., dominujące znaczenie uzyskał jednak pogląd (vide: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, Lex nr 171164; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 521/05, Lex nr 189358; postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 386/05; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. i inne), podzielony przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę – o braku legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego w sprawach rozpoznanych w pierwszej instancji postępowania administracyjnego przez organ tej jednostki. Powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia nie uwzględniają dostatecznie specyfiki orzecznictwa sądowoadministracyjnego i ich tezy nie mogą być podzielone. Należy zgodzić się, iż rola jednostki samorządu terytorialnego jest wyznaczana przepisami prawa pozytywnego, tzn. może ona występować w postępowaniu administracyjnym – jako osoba prawna i wówczas w razie dysponowania w konkretnej sprawie interesem prawnym – organy jednostki samorządu terytorialnego, reprezentując ją w postępowaniu administracyjnym, będą działać w ramach ochrony wykazanego interesu prawnego – korzystając z gwarancji procesowych przynależnych stronie. W razie jednak gdy ustawa powierzy (wyznaczy) organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.), to wówczas będzie on mógł "bronić" interesu jednostki samorządu terytorialnego, czy też raczej uwzględniać ten interes tylko w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organów jednostek samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie wywołało konsekwencje w zakresie uprawnień procesowych tych jednostek, jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani żaden z organów danej jednostki samorządu terytorialnego) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego, jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia byłoby bowiem stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego – w zależności od etapu załatwiania danej sprawy mogłaby zajmować różną – ze swej istoty przeciwstawną pozycję (tzn. raz organu rozstrzygającego w sprawie, innym razem strony postępowania). Należy zatem podzielić pogląd, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma także legitymacji skargowej na gruncie art. 50 p.p.s.a. do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie. To zaś oznacza, że w opisanej sytuacji (a zaistniała ona przecież w niniejszej sprawie) skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przeprowadzone rozważania należało dojść do wniosku, iż poprzez wydanie objętego skargą kasacyjną postanowienia Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w pkt 1 sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, podstawą do wnioskowania o legitymacji Gminy S. do złożenia skargi w niniejszej sprawie nie mogło być akcentowanie charakteru rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, jako "dotyczącego naruszenia przez stronę przepisów dotyczących wydawania zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych", połączone z twierdzeniem, że decyzja z dnia 29 maja 2006 r. kończąca postępowanie administracyjne dotyczyła interesu prawnego Gminy S. Tego rodzaju argumentacja zupełnie rozmija się przede wszystkim z przedstawionymi już przez Naczelny Sąd Administracyjny wywodami wykluczającymi możliwość potraktowania w konkretnej sprawie Gminy S. jako mającej legitymację do wniesienia skargi. Ubocznie tylko zatem zaznaczyć można, że skarga kasacyjna nie powołała w istocie konkretnego przepisu prawa materialnego wskazującego na istnienie interesu prawnego Gminy S. w sprawie w znaczeniu materialnoprawnym, choć przekonanie o istnieniu interesu prawnego wskazanej jednostki samorządu terytorialnego stało się podstawą sformułowanego w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzutu. Z tego też powodu za zbędne uznać należy ustosunkowanie się do uwag zamieszczonych w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej, poczynionych na tle art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Odnośnie zarzuty sformułowanego w pkt 2 skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż podnoszenie uchybień procesowych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy jest skuteczne, gdy zostanie połączone z wykazaniem, że wskazywane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając wcześniej przeprowadzone wywody w zakresie oceny legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego, same zastrzeżenia co do kształtu uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji nie zmieniają faktu, że rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi w konkretnej sprawie odpowiadało prawu. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.