II GSK 297/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie Tadeusz Cysek NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3108/05 w sprawie ze skargi Gminy P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej za wydobywanie kopalin z rażącym naruszeniem koncesji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 września 2006 r., sygn. III SA/Wa 3108/05 oddalił skargę Gminy P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2005 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej i umarzające postępowanie w zakresie wstrzymania wykonalności tego aktu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W związku z uchyleniem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 lipca 2004 r., sygn. akt 6 II SA 1693/03 decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r., organ ten rozpoznając ponownie odwołanie S. sp. z o.o. oraz H. K. P. sp. z o.o. od decyzji Wojewody O. z dnia [...] sierpnia 2002 r. wymierzającej S. sp. z o.o. oraz H. K. P. sp. z o.o., jako podmiotom związanym spółką cywilną I.- K. A. M. C. s.c. z siedzibą w O., karę pieniężną za wydobywanie ze złoża "[...]" kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji, decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. W dniu [...] lipca 2005 r. Minister Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty kary pieniężnej nałożonej decyzją z dnia [...] marca 2003 r. na I. K. A. M. C. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. Gmina P. zwróciła się do Ministra Środowiska z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty, uzasadniając swoje żądanie istnieniem zagadnienia wstępnego, jakim jest jej prawo do udziału w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej. Gmina wskazała, że złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Minister Środowiska odmówił zawieszenia postępowania. Gmina P. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o wstrzymanie wykonalności wyżej wskazanego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, umarzając jednocześnie postępowanie w sprawie odmowy wstrzymania wykonalności tego aktu. Minister Środowiska podał w uzasadnieniu, że Gmina P. nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nadpłaty kary administracyjnej. W stanie prawnym, do którego odnosi się decyzja dotycząca wymierzenia kary pieniężnej, interes gminy, która otrzymuje część wpływów z opłat i kar ustalanych na podstawie prawa geologicznego i górniczego, miał charakteru faktyczny. Minister Środowiska wskazał również, że zainicjowane przez Gminę postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. oraz wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 30 lipca 2004 r. nie uzasadniają istnienia w sprawie kwestii wstępnej, wymagającej zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego. Oddalając skargę Gminy P. na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odniósł się w pierwszym rzędzie do zgłoszonego przez uczestnika postępowania - I. K. A. M. C. zarzutu braku legitymacji procesowej Gminy do wniesienia skargi na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2005 r. Sąd ustosunkowując się do powyższego zarzutu wyjaśnił, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Gmina, jako podmiot będący adresatem aktu - postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, ma interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym. Odnosząc się do kontrolowanego postanowienia Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłową ocenę prawną dokonaną przez Ministra Środowiska odnośnie pozycji gminy w prowadzonym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nadpłaty. Zdaniem Sądu, w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ zasadnie uznał, że podstawą odmowy zawieszenia postępowania było stwierdzenie, że w postępowaniu tym Gmina P. nie ma praw strony. Gmina będąca beneficjentem kary ma w postępowaniu o stwierdzenie nadpłaty tylko interes faktyczny. Nie mogąc być stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nadpłaty nie ma również legitymacji do występowania z wnioskiem o zawieszenie postępowania. W ocenie Sądu, zagadnienie wstępne - w rozumieniu art. 97 § pkt 4 k.p.a. - dotyczy sytuacji, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, będącej przedmiotem postępowania, uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. Dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 k.p.a., ale pozostawałoby też w sprzeczności z nakazem wynikającym z art. 12 § 1 k.p.a., dotyczącym szybkości postępowania organu administracji publicznej. Sąd zauważył, że zaskarżone postanowienie nie zawiera zupełnego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje wprost wszystkich przepisów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, brakuje też w nim staranności w oznaczeniu stron i organu, co oznacza naruszenie art. 124, art. 107 i art. 126 k.p.a. Minister Środowiska w wydanym postanowieniu nie oznaczył czytelnie stron postępowania, niemniej z postanowienia wynika, iż zostało one wydane w związku z wnioskiem skarżącej Gminy o zawieszeniu postępowania, zaś samo postępowanie dotyczy ewidentnie stwierdzenia na rzecz uczestnika nadpłaty z tytułu nałożonej na ten podmiot administracyjnej kary pieniężnej, wymierzonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. Do tych podmiotów kierowane jest więc zaskarżone rozstrzygnięcie organu. Powyższe naruszenie przepisów, w ocenie Sądu, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik postępowania, co sprawia, że brak jest podstaw do uchylenie z tej przyczyny zaskarżonego postanowienia. Gmina P. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w którym wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 50 § 1 p.p.s.a. związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Gminie P. przysługuje legitymacja procesowa w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. przy jednoczesnym uznaniu braku legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 k.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuznanie legitymacji procesowej Gminy w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz poprzez błędne uznanie, iż nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż naruszenie art. 124, art. 107 i art. 126 nie kwalifikuje do stwierdzenia nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi; d) art. 113 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie Sądu, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona; e) art. 134 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezbadanie sprawy w granicach skargi, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 2) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj art. 86 i art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2002 r., poprzez błędną wykładnię, iż przepisy te nie stanowią o interesie prawnym gminy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina P. podniosła, że w jej ocenie w przypadku, kiedy Gmina otrzymuje środki, a następnie istnieje potencjalne prawdopodobieństwo, iż będzie musiała je zwrócić, uznać należy, iż istnieje interes prawny gminy do występowania w postępowaniu administracyjnym, wynikający z treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 86 prawa geologicznego i górniczego. Zdaniem skarżącej, konsekwencją przyjęcia posiadania przez Gminę legitymacji procesowej w postępowaniu w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. winno być również uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. legitymacji Gminy do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Posiadanie przez dany podmiot uprawnienia z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest konsekwencją uprawnienia z art. 28 k.p.a. Nie może zatem co do zasady zdarzyć się, zdaniem skarżącej, by podmiot posiadający uprawnienie wynikające z art. 50 § 1 p.p.s.a. nie posiadał jednocześnie uprawnienia z art. 28 k.p.a. W opinii Gminy P., określenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt. VI SA/Wa 1757/05 jej uprawnień w postępowaniu administracyjnym dotyczącym umorzenia postępowania w sprawie naliczenia kary, a co za tym idzie także o stwierdzenie nadpłaty, ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Gmina nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji, że samo wszczęcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bezdyskusyjnym jest bowiem, że skarżąca nie wskazuje tylko na to, iż wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego stanowi zagadnienie wstępne, ale wskazuje na to, iż zagadnienie wstępne stanowi w tym przypadku ustalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy gmina P. ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca Gmina podniosła, że Sąd nie przeprowadził, pomimo jej wniosku, dowodu z dokumentów ze sprawy ze skargi na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. Wadliwie nie odniósł się również do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i nie skoncentrował się na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia - elemencie podnoszonym w skardze, a dotyczącym zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie statusu prawnego gminy, co stanowi naruszenie art 134, jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Gmina zauważyła również, że z naruszeniem art. 134 p.p.s.a. nie został rozpatrzony jej wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia, będącego przedmiotem skargi Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd stwierdzając naruszenie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym art. 124, art. 107 i art. 126 k.p.a. winien był stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia, albowiem zauważone wadliwości są wadami kwalifikowanymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 17 grudnia 2007 r. dodatkowo zauważył, że postępowanie administracyjne, w którym doszło do podjęcia zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, zostało umorzone ostateczną decyzją Ministra z dnia [...] września 2007 r. Z uwagi na to, że nie toczy się postępowanie administracyjne, wniosek o jego zawieszenie jest całkowicie bezprzedmiotowy, a tym samym bezprzedmiotowa jest również skarga do sądu administracyjnego w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w związku z oparciem skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w treści art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności wymagają rozważenia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, na wstępie należy przypomnieć, że zaskarżone postanowienie zapadło we wszczętym z urzędu przez Ministra Środowiska postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej. Oznacza to, że toczyło się zasadnicze postępowanie administracyjne, dotyczące stwierdzenia nadpłaty i w tym postępowaniu Gmina P. nie występowała jako strona tegoż postępowania administracyjnego. Wystąpienie z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, a także doręczenie wnioskodawcy postanowienia o odmowie zawieszenia tegoż postępowania, nie wywołuje skutku w postaci uznania wnioskodawcy za stronę postępowania o stwierdzenie nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej. Zasadnie więc Sąd I instancji przyjął, że Gmina P. była legitymowana do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej. Tym samym całkowicie bezzasadny jest zarzut strony wnoszącej skargę kasacyjną, a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. Stosownie do treści powołanego przepisu art. 50 p.p.s.a. każdy, kto ma w tym interes prawny jest uprawniony do wniesienia skargi. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżoną decyzją lub postanowieniem czy aktem. Oczywiście chodzi tutaj o bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, na której budowany jest jego interes prawny. Należy podzielić pogląd, iż pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego oraz, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego. Oznacza to, że podmiot nie mający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzić także należy, że w doktrynie wyrażony został pogląd (akceptowany przez skład NSA orzekający w tej sprawie), iż poza osobą mającą interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, interes prawny we wniesieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego ma również każdy z adresatów aktu lub czynności objętej kognicją sądu administracyjnego (vide: A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, ST 2003, nr 10, s. 56). Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dopuścił się naruszenia art. 50 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. Za całkowicie chybiony należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż Sąd I instancji dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej. Dokonując oceny zgodności z prawem Sąd I instancji wskazał, iż organ administracji publicznej trafnie ocenił, iż w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nadpłaty Gmina P. nie posiada prawa strony, a tym samym nie jest legitymowana do składania wniosków o zawieszenie tegoż postępowania. W tym miejscu podkreślić należy, że co do zasady z wnioskiem o zawieszenie postępowania może wystąpić podmiot legitymujący się statusem strony postępowania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 242/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy P. od wyroku Sądu I instancji (sygn. akt VI SA/Wa 1757/05), oddalającego skargę tejże gminy na decyzję Ministra Środowiska w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wydobywanie kopalin z rażącym naruszeniem koncesji. Oddalenie skargi kasacyjnej nastąpiło z uwagi na uznanie, iż w tym postępowaniu Gminie P. nie przysługuje przymiot strony. W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że Gmina P. nie posiada także prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nadpłaty, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wszczęcia tegoż postępowania. Z tych względów uznać należy za chybione zarzuty opisane w punkcie 1 lit. d i lit. e skargi kasacyjnej. Również za bezzasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jak podkreślił Sąd I instancji postanowienie organu II instancji zawiera braki, które jednak w jego ocenie nie dyskwalifikują tego rozstrzygnięcia, a zwłaszcza nie mogą przesądzać o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe. W szczególności zaskarżone postanowienie zawiera elementy, o których mowa w art. 124 k.p.a., art. 107 § 2-5 w związku z art. 126 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego podkreślić należy, iż są one bezzasadne. Stwierdzić należy, że ani z treści przepisu art. 86, ani z treści przepisu art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2002 r. nie wynika, że gmina posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty, jak i w postępowaniu o ukaranie administracyjną karą pieniężną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, lub z naruszeniem jej warunków. Trafnie także Sąd I instancji uznał, że w postępowaniu o stwierdzenie nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej gminie przysługuje jedynie interes faktyczny (ekonomiczny), a nie interes prawny uzasadniający przyznanie statusu strony tegoż postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.