VI SA/Wa 1289/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2006 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów o transporcie drogowym i czasie pracy kierowców 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie kary 400 (czterysta) złotych; 2. stwierdza, że decyzja, o której mowa w pkt. 1 w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. C. kwotę 25 (dwadzieścia pięć) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006r. nakładającą na A. C. karę pieniężną 8400,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji i nieokazanie dwóch wykresówek. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] listopada 2005r. w miejscowości B. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli drogowej samochód marki [...] nr rej. [...], będący własnością A. C.. Samochód wiózł ładunek z B. do Z.. Samochód prowadził kierowca F. C.. Jak wynika z protokołu kontroli kierowca nie posiadał i nie okazał zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne oraz wykresówki za dzień [...] października 2005r. i [...] listopada 2005r. Kierowca podpisał protokół bez uwag. Po wszczęciu postępowania A. C. wyjaśnił, że prowadzi działalność C., a kontrolowany samochód zasadniczo służy do wyjazdu na zawody sportowe, sporadycznie jest używany do przewozu na potrzeby własne, uchybienie wynikło z niewiedzy. W dniu kontroli samochód prowadził brat właściciela F. C., który nie jest zatrudniony w C., a wyjątkowo prowadzi samochód w zastępstwie właściciela. Następnie A. C. wyjaśnił, że brat w dniu kontroli był zatrudniony na podstawie umowy zlecenia. Przedłożył wystawione [...] listopada 2005r. /tj. już po kontroli/ zaświadczenie o przewozach drogowych na potrzeby własne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. C. karę pieniężną w łącznej wysokości 8.400,00 zł. Na kwotę tą składają się wymienione niżej kary: 1/ 8000 zł - za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, na podstawie art.92 ust.1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 204 z 2004r. poz.2088/ i lp.1.1.1. załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu nałożenia tej kary organ wskazał, że kontrolowany przewóz nie miał wymienionych w ustawie cech przewozu na potrzeby własne, gdyż kierowca nie był pracownikiem przedsiębiorcy w rozumieniu Kodeksu Pracy, zatem przewóz ten był transportem drogowym wykonywanym bez licencji. 2/ 400 zł - za brak 2 wykresówek, na podstawie art.92 ust.1 p.2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.11.11 ust.1 lit.b załącznika do tej ustawy i art.15 ust.7 Rozporządzenia Rady EWG 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym /Dz.Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985r./, oraz art.31 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców /Dz.U.nr 92 poz.879/. W uzasadnieniu organ wskazał, że kierujący pojazdem nie przedstawił wykresówek za [...] października 2005r. i [...] listopada 2005r. ani też dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Od tej decyzji odwołał się A. C.. Wskazał, że towar –podkowy i podkowiaki był jego własnością i był przewożony z magazynu głównego do magazynu w Z., kierowca F. C. zastąpił brata A. C. nieodpłatnie w drodze pomocy, kara jest niewspółmiernie wysoka. Obecnie skarżący ma już zaświadczenie o przewozach na potrzeby własne. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji w całości. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 p. 1 KPA, art.87 ust.1, art.92 ust.1, art.5 ust.1 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym, oraz lp.1.1.1., 1.11.11. ust.1 lit.b załącznika do tej ustawy, a także art. 15 ust.7 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 i art.31 ust.1 i 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców oraz art.5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 180, poz.1497/. W uzasadnieniu wskazał, że każdy przewóz, który nie spełnia którejkolwiek przesłanki definiującej przewóz na potrzeby własne jest transportem drogowym. Przesłanką uznania przewozu za przewóz na potrzeby własne jest prowadzenie pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy. Określenie "pracownik" należy rozumieć zgodnie z art. 2 Kodeksu Pracy jako osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W sprawie niniejszej kierowca pojazdu nie był pracownikiem skarżącego, zatem kontrolowany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne, tylko transportem drogowym wykonywanym bez licencji. Nałożenie kary 8000 zł było więc zasadne. Zgodnie z treścią rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 kierowca jest obowiązany okazać wszystkie wykresówki z bieżącego tygodnia. Kierowca powinien więc okazać wykresówki z dnia [...] października 2005r., [...] listopada 2005r., [...] listopada 2005r., [...] listopada 2005r., oraz [...] listopada 2005r. Kierowca nie okazał wykresówek z [...] i [...] listopada 2005r. tj. nie okazał dwóch wykresówek i z tego względu nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 400,00zł za brak dwóch wykresówek. Powyższą decyzję A. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucał naruszenie art.76 ust.1 kpa i art.74 ustawy o transporcie drogowym, a także naruszenie art.89 ust.2 ustawy o transporcie drogowym, naruszenie art.6, art.7 i art.8 kpa i brak podstawy prawnej art.15 ust.7 rozporządzenia Rady EWG 3821/85. Uzasadniając te zarzuty wskazał na konieczność przestrzegania zasady prawdy obiektywnej. Podniósł, że w dacie kontroli i sporządzenia protokołu kontroli nie obowiązywało już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów /Dz.U. nr 120 poz.1025/. Rozporządzenie to utraciło moc 29 września 2004r., zatem w dacie kontroli powołano i zastosowano nieobowiązujący już wzór protokołu kontroli i z tego powodu skarżący podważa ważność i zasadność protokołu kontroli będącego podstawą wydania decyzji. W ocenie skarżącego brak w dacie kontroli rozporządzenia określonego w art.89 ust.2 ustawy o transporcie drogowym uniemożliwiał prowadzenie kontroli drogowej. Prowadzenie kontroli mimo braku omawianego rozporządzenia wykonawczego narusza zasadę praworządności z art.7 kpa oraz art.7 Konstytucji. Skarżący wskazał ponadto, że rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 i 3820/85 obowiązują na terytorium Polski, ale tylko jako lex imperfecta. Rozporządzenia te jako wtórne /pochodne/ prawo wspólnotowe nie są umowami międzynarodowymi, o których mowa w art.92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. Zatem naruszenie prawa wspólnotowego, aż do czasu wprowadzenia do ustawy o transporcie drogowym zapisu art.92 ust.1 p.8 tj. do dnia 21 grudnia 2005r., nie uzasadniało nałożenia kary pieniężnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i wywodził jak w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc częściowo uzasadniona. Zasadny jest zarzut bezpodstawnego nałożenia kary za naruszenie prawa wspólnotowego. Chodzi o karę pieniężną w wysokości 400,00zł za brak dwóch wykresówek. Kara ta nałożona została na podstawie art. 92 ust. 1 p.6 ustawy o transporcie drogowym w związku z art.15 ust.7 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 /Dz.Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985r./. Cytowane rozporządzenie Rady (EWG) w art.15 p.2 nakłada na kierowcę obowiązek stosowania wykresówek w każdym dniu, w którym prowadzi pojazd od momentu, w którym go przejmuje, zaś w art.15 p.7 ustanawia obowiązek okazania służbom kontrolnym wykresówek za bieżący tydzień oraz ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. Na mocy art.2 umowy międzynarodowej tj. Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej od dnia przystąpienia do Unii Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. Postanowienia te są stosowane zgodnie z warunkami określonymi w Traktatach i Akcie dotyczącym warunków przystąpienia. Zgodnie z art.249 Traktatu o Unii Europejskiej rozporządzenia Unii Europejskiej wiążą w Państwach Członkowskich, a więc i w Polsce, w całości i są stosowane bezpośrednio. W myśl wskazanych przepisów Rozporządzenie 3821/85 Rady (EWG) obowiązuje w Polsce od 1 maja 2004r. Rozporządzenia Rady (EWG) są prawem wspólnotowym wtórnym tj. ustanowionym przez instytucje Wspólnoty. W doktrynie nie ma jednolitości poglądów co do charakteru prawa ustanowionego przez instytucje Wspólnoty, w szczególności co do tego czy można je określić jako umowę międzynarodową, choć jest niesporne, że prawo to obowiązuje w Państwach Wspólnoty. Art.92 ust.1 p.6 ustawy o transporcie drogowym penalizował tylko naruszenie obowiązków wynikających z umów międzynarodowych. NSA w wyroku z dnia 27 września 2006r. I OSK 1261/05 wyjaśnił, że nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych na podstawie art. 92 ust.1 p.6 ustawy o transporcie drogowym stanowi naruszenie tego przepisu. W ocenie NSA dopiero od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o transporcie drogowym /ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw Dz.U. nr 180, poz.1497/, mocą której do art. 92 ust.1 dodano p. 8 obejmujący naruszenie prawa wspólnotowego tj. od dnia 21 grudnia 2005r. możliwe jest nałożenie kary za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. W wyroku z dnia 5 października 2006r. sygn.akt I OSK 1319/05 NSA wyjaśnił, że "rozporządzenia są źródłem praw i obowiązków dla państw i ich obywateli jako podmiotów Wspólnoty, trzeba z całą stanowczością podkreślić, że są one innym od umowy międzynarodowej aktem prawa wspólnotowego". Dalej NSA wskazał, że "od dnia 1 maja 2004r. do czasu uzupełnienia regulacji zawartej w art.92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym dokonanego ustawą nowelizującą /z 29 lipca 2005r./ naruszenie prawa wspólnotowego z wyjątkiem naruszenia wiążących Polskę umów międzynarodowych nie było sankcjonowane przez prawo krajowe". Takie naruszenie zdaniem NSA nie rodziło odpowiedzialności winnego tego naruszenia. Ponieważ w sprawie niniejszej w dacie kontroli tj. w dniu [...] listopada 2005r. wskazany przepis ustawy nowelizującej nie obowiązywał, naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących obowiązku posiadania wykresówek nie podlegało karze. Podnieść należy, że przepisy o nakładaniu kar, także administracyjnych, muszą być interpretowane ściśle i w świetle zasady praworządności zawartej w art.2 Konstytucji RP nie ma możliwości jakiejkolwiek interpretacji rozszerzającej. Skoro ustawodawca w art.92 ust.1 p.6 ustawy o transporcie drogowym ustanowił kary pieniężne za naruszenie obowiązków wynikających z umowy międzynarodowej, a nie za naruszenie obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego tj. prawa ustanowionego przez organy Wspólnoty, to rozszerzająca interpretacja tego przepisu jest nieuprawniona. W tym stanie rzeczy nałożenie kary za brak wykresówek, który to obowiązek posiadania wykresówek wynikał z prawa wspólnotowego-Rozporządzenia Rady (EWG) stanowiło naruszenie prawa materialnego. Wskazać także należy na nieuprawnione powołanie jako podstawy prawnej tej części decyzji art.31 ustawy o czasie pracy kierowców, która to ustawa określa czas pracy tylko kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy, zaś w sprawie niniejszej jest niesporne, że F. C. nie był pracownikiem A. C. zatrudnionym na podstawie stosunku pracy i ustawa o czasie pracy kierowców nie znajduje do niego zastosowania. W części dotyczącej kary pieniężnej za brak wykresówek skarga została więc uwzględniona, a zaskarżona decyzja na podstawie art.145 § 1, p.1 lit.a p.p.s.a. została uchylona w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję I instancji o nałożeniu kary 400,00zł za brak wykresówek. Wykonanie decyzji w zakresie, w jakim została uchylona zostało wstrzymane na podstawie art.152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie w uchylonym zakresie, organ weźmie pod uwagę okoliczność, że w dacie kontroli naruszenie przepisów wspólnotowych nie podlegało karze i zastosuje stosowne rozwiązanie procesowe. W pozostałej części skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie Sądu nie jest zasadny pogląd skarżącego, iż od daty utraty mocy wiążącej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów /Dz.U. nr 120 poz.1025/ tj. od dnia 29 września 2004r. do czasu wydania nowego rozporządzenia wykonawczego, o którym mowa w art.89 ust.2 ustawy o transporcie drogowym, nie było w ogóle możliwe wykonywanie kontroli drogowej. Ustawą o transporcie drogowym powołana została Inspekcja Transportu Drogowego. Ustawa określiła jej cele, strukturę organizacyjną, kompetencje, uprawnienia i sposób postępowania. W szczególności w rozdziale 9 ustawy bardzo precyzyjnie uregulowano sposób przeprowadzenia kontroli pojazdów na drodze, sporządzenie dokumentacji kontroli i protokołu, a w rozdziale 10 doprecyzowano procedury postępowania oraz obowiązki organu, kierowcy i przedsiębiorcy. Rozporządzenie wykonawcze, którego celem ma być zapewnienie skuteczności kontroli, które ma określić i w ten sposób zunifikować wzór protokołu nie warunkuje przeprowadzenia kontroli. Przepisy ustawy o transporcie drogowym i Kodeks Postępowania Administracyjnego /art.67 do 71 KPA/ regulują postępowanie kontrolne i sporządzenie protokołu w sposób umożliwiający prowadzenie kontroli i jej udokumentowanie, a protokół sporządzony przez inspektorów na starym druku, zgodnym z nieobowiązującym już rozporządzeniem z dnia 16 maja 2002r. odpowiada wymogom ustawy i KPA. W tym stanie rzeczy należy uznać, że samo prowadzenie kontroli było możliwe, a sposób jej dokumentowania protokołem kontroli, co do zasady- zgodny z prawem. W toku kontroli ustalono i nie zostało to zakwestionowane w późniejszym postępowaniu, że pojazdem należącym do A. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą C. i przewożącym towary należące do A. C. kierował F. C. nie będący pracownikiem A. C.. Brak podstaw, aby to zgodne z prawdą i potwierdzone przez stronę ustalenie zakwestionować. Z tego prawidłowo poczynionego ustalenia wynikają konsekwencje prawne skutkujące nałożeniem kary za wykonywanie transportu drogowego bez licencji. W myśl art.4 p.3, lit.a ustawy o transporcie drogowym transport drogowy stanowi każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do prowadzonej działalności gospodarczej niespełniający warunków wymienionych w art.4 p.4 ustawy, czyli warunków przewozu na potrzeby własne. Oceniając kontrolowany przejazd organ prawidłowo przyjął, że ponieważ kierujący pojazdem F. C. nie był pracownikiem przedsiębiorcy, przejazd nie spełniał przesłanki przewozu na potrzeby własne wymienionej w art.4 p.4, lit.a. polegającej na kierowaniu pojazdem przez pracownika przedsiębiorcy. Skoro wykonywany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne, to w związku z treścią powołanego wyżej art.4 p.3 lit.a ustawy o transporcie drogowym, był transportem drogowym; zatem przewóz ten wymagał licencji. Skoro więc prawidłowo organ ustalił, że kontrolowany przejazd wykonywany był bez licencji – zasadnie nałożył karę za wykonywanie transportu drogowego bez licencji. Skarga w zakresie nałożenia kary 8000,00zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji nie jest więc uzasadniona i dlatego na podstawie art.151 p.p.s.a. uległa oddaleniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.206 p.p.s.a. i zasądził na rzecz skarżącego tylko część uiszczonego wpisu sądowego, bowiem skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.