I OSK 1556/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2006r. sygn. akt III SA/Kr 898/06 na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania studenckiego stypendium wyrównania szans p o s t a n a w i a: oddalić skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez J. W., jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 898/06, którym odrzucono jego skargę na decyzję – zawiadomienie Dyrektora Miejskiego Ośrodka pomocy Społecznej w K. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania studenckiego stypendium wyrównania szans. Z akt sprawy wynika, że J. W. otrzymał zawiadomienie podpisane przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., zawierające informację o tym, że nie został objęty programem stypendialnym dla studentów na rok akademicki 2005/2006. Program ten obejmował studentów zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej K. - zgodnie z treścią uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w sprawie zasad przyznawania stypendiów w ramach projektu "[...] program stypendialny dla studentów na rok akademicki 2005/2006". W uzasadnieniu tego zawiadomienia organ wskazał, iż w wyniku weryfikacji wniosku stwierdzono braki formalne w postaci braku zaświadczenia z Urzędu Skarbowego potwierdzającego wysokość dochodu uzyskanego w 2004r. W pouczeniu z powołaniem się na § 4 ust. 5 załącznika tj. regulaminu do w/w uchwały stwierdzono, że odwołanie w sprawie stypendium wyrównania szans nie przysługuje. Wobec treści wyżej powoływanego zawiadomienia J. W. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (zamiennie SKO w K.) za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej pismo nazwane podaniem o przywrócenie terminu do złożenia podania o objęcie go programem stypendialnym Europejskiego Funduszu Socjalnego w ramach Projektu [...] Program Stypendialny na rok akademicki 2005/2006. SKO w K. pismem z dnia 7 czerwca 2006r., skierowanym do J. W., z powołaniem się na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.), poinformowało go, iż zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2005r. nie jest decyzją administracyjną, wobec czego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium - nie może być przedmiotem rozpoznania przez SKO w K. Powołano się na § 3 wyżej cytowanej uchwały, zgodnie z którym miejsce i termin składania wniosków określa każdorazowo Prezydent Miasta K. Po otrzymaniu powyższego pisma J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się objęcia go przedmiotowym programem stypendialnym. Zarzucił, że pismo z dnia [...] jest decyzją administracyjną, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem II instancji w stosunku do organu, który taką decyzję podjął. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę podniósł, iż warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi, w świetle przepisu art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest jej dopuszczalność. Sąd I instancji wskazał, że zawiadomienie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...], nr [...] jest w istocie decyzją administracyjną rozstrzygającą w indywidualnej sprawie zakresu administracji publicznej - w przedmiocie odmowy przyznania stypendium wyrównania szans, studentowi zamieszkałemu na terenie Gminy Miejskiej K. Czyniąc powyższe ustalenie Sąd I instancji wskazał, iż na obecnym etapie jest rzeczą wtórną czy decyzja ta jest decyzją Prezydenta Miasta K., w imieniu którego działa upoważniony w trybie art. 268a K. p. a. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., czy też swoje umocowanie opiera dyrektor MOPS na przepisie art. 110 ust. 7 z dnia 12 marca 2004r. ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Pouczenie zawarte w przedmiotowej decyzji (nazywanej zawiadomieniem) świadczy o tym, iż ma ona charakter ostateczny. Oznacza to, że w rozumieniu art. 16 zd. 1 K. p.a. nie służy od niej odwołanie. Także, regulamin stanowiący załącznik do uchwały Rady Miasta z dnia [...] września 2005r. (Nr [...]) nie przewiduje środka zaskarżenia tej decyzji w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż skoro zaskarżony akt ma charakter decyzji, a nie aktu o którym mowa w art. 3 § 4 pkt 4 ustawy P.p.s.a. nie ma zastosowania przewidziany art. 52 § 3 ustawy P.p.s.a. tryb wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, jako warunkujący dopuszczalność wniesienia skargi. W tej sytuacji, zastosowanie ma przepis art. 52 § 4 ustawy P.p.s.a., w myśl którego jeżeli ustawa w przypadku innych aktów nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (takich jak określone § 2 - zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Z tych przyczyn Sąd I instancji uznał, iż wniesienie skargi, przed uprzednim wezwaniem Prezydenta Miasta K. o usunięcie naruszenia prawa, było przedwczesne, a skarga niedopuszczalna. Od postanowienia skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia wniósł J. W., reprezentowany przez ustanowionego w ramach prawa pomocy radcę prawnego M. K. Składając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżył wydane postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności w całości decyzji - zawiadomienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...], mimo, iż zachodziła w odniesieniu do tej ostatecznej decyzji przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 K. p. a., a to z braku podstawy prawnej do wydania decyzji w okolicznościach faktycznych sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono że w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest podstawy prawnej, która uprawniałaby Powiaty (Miasta na prawach Powiatu) do wydawania decyzji w zakresie przyznawania lub odmowy przyznawania studenckiego stypendium wyrównywania szans. Powiaty są jedynie beneficjentem środków i zostały zobowiązane jedynie do przygotowania regulaminu przyznawania stypendiów, rekrutacji stypendystów, wypłaty stypendiów oraz refundacji kosztów, a ostatecznymi beneficjentami są zaś studenci. Powyższe stanowisko potwierdza wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrok z dnia 29 grudnia 2006r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 255/06, w którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] września 2005 r., w przedmiocie zasad przyznawania stypendiów, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kasacja nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P. p. s. a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P. p. s. a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym. Wymagania materialnoprawne skargi kasacyjnej zostały precyzyjnie wskazane w art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do wymagań materialnoprawnych zatem należy oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądania uchylenia lub zmiany. Podkreślić należy, iż wypełniając nakazy cyt. wyżej ustawy w zakresie przytoczenia podstaw kasacji i ich uzasadnienia należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony przez Sąd I instancji, a ponadto konieczne jest jeszcze sprecyzowanie, do jakiego naruszenia prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym ono polega. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy niewłaściwej oceny merytorycznej decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] i opiera się na zarzucie braku dostatecznej podstawy prawnej do wydania takowej decyzji (na tę okoliczność wskazuje fakt uchylenia uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] września 2005 r., zawierającej regulacje, stanowiące podstawę prawną tej decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie badał jednak spornej decyzji pod kątem jej legalności, ale zakwestionował dopuszczalność skargi, opierając swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisu procedury sądowoadministracyjnej, a mianowicie na podstawie przepisu art. 52 § 4 P. p. s. a. Tak więc jedyną podstawą prawną jaka legła u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia była wskazana podstawa proceduralna, natomiast wnoszący skargę kasacyjną podstawy tej nie zakwestionował i nie zarzucił naruszenia normy prawnej, jaką Sąd I instancji zastosował. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł poddać kontroli prawidłowości zastosowania przepisu art. 52 § 4 P. p. s. a. oraz poprawności wywodu uzasadnienia Sądu I instancji wskazującego na konieczność jego zastosowania w realiach sprawy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt I GSK 1348/05 (LEX nr 196840), słusznie zauważono, że "niewskazanie naruszenia konkretnego przepisu postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje, że tak sformułowany zarzut kasacyjny jest jedynie niepodpartą konkretnymi przepisami prawa prostą opozycją co do ocen sądu. Taki zarzut już więc ze swojej istoty nie może być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego wyroku. Ponadto zarzut ten dotyczy samej oceny, podczas, gdy w postępowaniu kasacyjnym bada się, czy nie nastąpiły naruszenia prawa, a nie trafność dokonanych ocen. Chyba że nietrafność dokonanych ocen wynika z naruszenia konkretnego przepisu prawa, ale przepis ten musi być w skardze kasacyjnej jednoznacznie wskazany." Reasumując należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego, ponieważ normy te nie były przez ten sąd w ogóle stosowane i nie stanowiły w jakimkolwiek stopniu podstawy prawnej wydanego postanowienia. W sprawie nie zachodzi też żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 P. p. s. a., która mogłaby uzasadniać ingerencję Naczelnego Sądu Administracyjnego z pominięciem granic skargi kasacyjnej. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi było postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 P. p. s. a. był władny rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. W takim wypadku rozstrzygnięcie winno przybierać formę postanowienia (zob. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nr II FPS 1/07 – Gazeta Prawna z 2 listopada 2007 r., nr 213, str.11). W związku z oddaleniem skargi kasacyjnej brak było podstaw do zasądzania kosztów zastępstwa procesowego na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu od organu administracji publicznej, który wydał decyzję. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (art. 250 P. p. s. a.) orzeknie właściwy wojewódzki sąd administracyjny, w którego kompetencji leży nie tylko rozpoznawanie wniosków o prawo pomocy, co wynikać by mogło z literalnego brzmienia przepisu art. 254 § 1 P. p. s. a., ale także rozpoznawanie wszelkich ubocznych kwestii wiążących się z przyznaniem tego prawa, w tym także sprawy należności przysługujących ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi. Należności te podlegają wypłacie z sum budżetowych wojewódzkiego sądu administracyjnego i w ocenie Sądu brak jest podstaw do wydawania przez Naczelny Sąd Administracyjny wiążących postanowień i zarządzeń skierowanych do służb księgowych tego sądu, posiadającego określoną odrębność budżetową i posiadającego ustawowo wskazaną kompetencję rozpoznawania spraw dotyczących prawa pomocy.