I OSK 324/07

Dnia 28 marca 2007 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2007 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2006 roku, sygn. akt II SAB/Wa 143/06 o odrzuceniu skargi na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie wyznaczenia organu właściwego oraz przekazania odwołania W. P. z dnia 19 września 2000 roku od decyzji Dowódcy - Likwidatora Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] w przedmiocie dodatku specjalnego postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym postanowieniem o sygn. akt II SAB/Wa 143/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. P. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie wyznaczenia organu właściwego oraz przekazania odwołania W. P. z dnia 19 września 2000 roku od decyzji Dowódcy - Likwidatora Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] roku w przedmiocie dodatku specjalnego. Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W. P. w dniu 19 września 2000 roku wniósł odwołanie od decyzji Likwidatora Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...]. Organ I instancji nie przekazał akt postępowania administracyjnego organowi odwoławczemu w terminie określonym w art. 133 k. p. a., ani nie skorzystał z możliwości uwzględnienia odwołania we własnym zakresie, w trybie art. 132 § 1 k. p. a. W dniu 12 czerwca 2006 roku skarżący wniósł do Ministra Obrony Narodowej o rozpoznanie odwołania, załączając jego egzemplarz. Organ ten nie przekazał w terminie 7 dni tego odwołania organowi I instancji ani nie wydał decyzji. Następnie, w dniu 19 czerwca 2006 roku W. P. wezwał Ministra Obrony Narodowej do usunięcia naruszenia prawa. Na wezwanie to nie otrzymał odpowiedzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 roku wniósł o zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do rozpatrzenia odwołania albo do przekazania odwołania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę z dnia 18 sierpnia 2006 roku organ wniósł o umorzenie postępowania. Podał, że postanowieniem z dnia 31 lipca 2006 roku przekazał odwołanie oraz wniosek z dnia [...] do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który winien rozpoznać odwołanie. Precyzując w dniu 16 października 2006 roku, na wezwanie sądu, treść swej skargi, W. P. podał, że jej przedmiotem jest bezczynność polegająca na zaniechaniu czynności materialno - technicznych w postaci przekazania odwołania do organu I instancji oraz wyznaczenia organu I instancji właściwego w sprawie. Czynności te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego wobec dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p. p. s. a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę zważył, iż organ nie ma obowiązku, poza sytuacją określoną w art. 65 k. p. a., wskazywania organu właściwego. Nie można mówić o bezczynności w tym zakresie. Skarga na tak oznaczoną bezczynność w dokonaniu czynności materialno - technicznej, jak też skarga na bezczynność w zakresie przekazania sprawy podlega odrzuceniu. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p. p. s. a. wymaga, by wskazana tam "inna czynność" dotyczyła uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tej cechy, czynności przekazania podania i wyznaczenie organu właściwego, nie posiadają. Strona zaskarżyła bezczynność polegającą na zaniechaniu dokonania czynności faktycznych, co sprawia ze skarga jest niedopuszczalna. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2006 roku przekazano organowi właściwemu odwołanie. Postanowienie to podlegało zaskarżeniu. Skarga nie dotyczy jednak tego postanowienia. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji stanowił art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p. p. s. a. Od powyższego postanowienia W. P. w dniu 20 listopada 2006 roku wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżył orzeczenie w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 p. p. s. a. poprzez niedokonanie kontroli działalności administracji publicznej w związku z błędną wykładnią art. 65 k. p. a.; - art. 3 § 1 pkt 4 p. p. s. a. w związku z pkt 8 p. p. s. a. oraz art. 132 w związku z art. 149 p. p. s. a. poprzez ich niezastosowanie; - art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p. p. s. a. poprzez ich zastosowanie; - art. 134 § 1 p. p. s. a. poprzez formułowanie ocen prawnych wykraczających poza granice sprawy oraz art. 153 p. p. s. a. poprzez naruszenie ocen prawnych wyroków sądów administracyjnych, których stronami byli skarżący i organ administracji; - art. 141 § 4 p. p. s. a. w związku z art. 166 p. p. s. a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi, sprzeczność pomiędzy sentencją postanowienia a jego uzasadnieniem i wadliwie wskazanie podstawy prawnej postanowienia. W. P. wniósł o uchylenie orzeczenia oraz o zasądzenie od organu na swą rzecz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu w drugiej instancji. W uzasadnieniu strona podała, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od wykonania obowiązku kontroli działalności organu administracji publicznej w zakresie objętym przedmiotem zaskarżenia. Wadliwie zakwalifikował żądania skarżącego i błędnie założył, że sprawa wyznaczenia organu podległego objęta żądaniem skargi jest rozpatrywana w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 65 k. p. a. Przepis ten nie normuje czynności wewnętrznych. Sprawa wskazania organu właściwego jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej rozpatrywaną w formie czynności materialno - technicznej. Sąd pierwszej instancji naruszył art. 3 § 2 pkt 4 p. p. s. a. i bezzasadnie pominął art. 132 i 133 k. p. a. Między wskazaniem organu podległego a realizacją prawa skarżącego do rozpoznania odwołania istnieje ścisły związek. Zaniechanie podjęcia czynności wskazania organu podległego oznacza powstanie stanu bezczynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ocena Sądu pierwszej instancji, iż w postanowieniu z dnia 31 lipca 2006 roku przekazano organowi również odwołanie narusza wiążące Sąd oraz organy oceny prawne przedstawione w wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2003 roku w sprawie o sygn. akt II SAB 342/02. Niewłaściwość zaś organów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uposażeniowej została przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2005 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1431/05. Następstwo prawne Ministra Obrony Narodowej jako organu właściwego obecnie w sprawie zostało wobec tego nieprawidłowo ustalone. Wskazano też, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał zarzutów skargi oraz zarzucono, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest sprzeczne z jego sentencją i nie wyjaśnia podstawy prawnej orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić w części zasadności. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kompetencja sądownictwa administracyjnego do wykonywania kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej została zakreślona szeroko. Uszczegółowienie jej znajduje się w art. 3 - 5 p. p. s. a. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszcza wprost art. 3 § 2 pkt 8 p. p. s.a. Bezczynność organu stanowiła właśnie przedmiot skargi w niniejszej sprawie. W. P. zakwestionował fakt nierozpoznania odwołania przez właściwy organ administracji publicznej. Istotą jego żądania było usunięcie tego stanu i zakończenie postępowania odwoławczego. Podkreślić należy, iż przekazanie pisma według właściwości, stanowi w postępowaniu administracyjnym element toku czynności mających na celu wydanie stosownego rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty. Czynność ta ma zatem charakter materialno-techniczny. Od przekazania podania organowi właściwemu zależy rozpoznanie żądań o charakterze materialno prawnym zgłoszonych przez skarżącego. Należy mieć na uwadze, że organ niewłaściwy przekazuje podanie a nie sprawę - art. 65 § 1 zdanie pierwsze ( B. Adamiak / J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, Wyd. C.H. Beck W-wa 2005, str. 368, Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dn. 27. 10. 2005r., sygn. akt II OSK 1133/05, OSP z. 7-8, poz. 83). W rozpoznawanej sprawie, po wydaniu decyzji przez organ I instancji nastąpiły zmiany w zakresie właściwości organów. Skarżący nie jest profesjonalistą z zakresu prawa i nie ma też obowiązku posiadania wyczerpującej wiedzy w tym przedmiocie. Odwołanie złożył do organu, który według posiadanych wiadomości był kompetentny je rozstrzygnąć. Działając w zaufaniu do organów władzy publicznej (w myśl z art. 8 k. p. a.) mógł zasadnie przypuszczać, że jego odwołanie rozpozna organ właściwy, nawet jeżeli okazałoby się, że wskutek nieznajomości prawa złożył pismo do organu niewłaściwego, albo po wniesieniu podania nastąpiła zmiana w przedmiocie właściwości. Zgodnie z treścią art. 65 § 1 k. p. a. organy administracji zobligowane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zważyć też wypada, że odwołanie złożono ponad 6 lat temu i do tej pory nie zostało rozpoznane. Obowiązkiem Sądu I instancji było zatem zanalizowanie, czy organ administracji publicznej nie pozostawał w stanie bezczynności w przekazaniu podania i w tym kierunku winny zmierzać rozważania. Nie miało przy tym znaczenia to, czy podanie należało przekazać organowi I instancji, czy też właściwemu organowi II instancji. Niewątpliwie jednak organ do którego wpłynęło podanie, nie mógł wyznaczyć właściwego organu I instancji. Na podkreślenie zasługuje fakt, że powoływane w odpowiedzi na skargę postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 lipca 2006 roku wydane zostało po wniesieniu przez W. P. skargi z dnia 26 lipca 2006 roku. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i 8 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p. p. s. a. oraz art.1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych okazały się zasadne, a zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 153 p. p. s. a. w związku z art. 134 § 1 p. p. s. a. podnieść należy, iż w istocie sąd administracyjny związany jest oceną prawną wyrażoną w swym orzeczeniu. Jednakże związanie to dotyczy jedynie postępowania prowadzonego w danej, tej samej sprawie. O tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej można mówić wówczas, gdy przedmiotem skargi staje się ten sam stosunek administracyjnoprawny dotyczący tego samego podmiotu wobec konkretnego organu. Nadto naruszenie art. 153 p. p. s. a. można rozważać tylko wtedy, gdy wyrok sądu zawierający ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania został wydany po dniu 1 stycznia 2004 roku (zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2003 roku, na który powołuje się skarżący nie może być zatem brana pod uwagę. W kwestii drugiego z powołanych orzeczeń - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2005 roku, wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1431/05 wskazać należy, iż wyrok ten zapadł w zupełnie odmiennej, niż niniejsza sprawie, a mianowicie w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2005 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Dlatego też wyrażona tamże ocena prawna nie mogła pozostać wiążąca w postępowaniu toczącym się w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł też zarzucanej sprzeczności pomiędzy zaskarżonym postanowieniem a jego uzasadnieniem. Stwierdzenie braku właściwości rzeczowej sądu administracyjnego w niniejszej sprawie wyrażone w uzasadnieniu postanowienia znalazło odzwierciedlenie w orzeczeniu o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p. p. s. a. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest czy należało skargę odrzucić. Kwestia ta została wyjaśniona wyżej. Wobec zgłoszenia przez skarżącego wniosku o zasądzenie kosztów postępowania podnieść należy, iż na obecnym etapie sprawy wniosek ten nie jest uzasadniony. W myśl art. 209 p. p. s. a. sąd administracyjny orzeka o kosztach postępowania w orzeczeniu uwzględniającym skargę, w orzeczeniu umarzającym postępowanie oraz w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku. Niniejsze postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji nie należy do żadnego z wymienionych w art. 209 p. p. s. a. Brak jest zatem podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania. Wniosek będzie mógł podlegać pozytywnemu rozstrzygnięciu, o ile Sąd pierwszej instancji uwzględni skargę, a więc stronie będzie przysługiwał zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu, na podstawie art. 200 p. p. s. a. oraz w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p. p. s. a., na podstawie art. 201 p. p. s. a. (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2005 roku, sygn. akt II OSK 702/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/16). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.