II OSK 1542/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 24 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 182/06 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. G. na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 15 marca 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1) oddalić skargę kasacyjną 2) oddalić wniosek pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 182/06 odrzucił skargę J. G. na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 15 marca 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na uchwałę wydaną przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może nastąpić po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego /art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 cyt. ustawy wynosi 30 dni, a liczony jest od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia interesu prawnego lub uprawnienia albo w przypadku nieudzielenia odpowiedzi na to wezwanie od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. (art. 52 § 1 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Sąd uznał, iż z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na pismo z dnia 16 marca 2006 r. stanowiące, zdaniem WSA wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (które wpłynęło do Urzędu Gminy Chrząstowice w dniu 17 marca 2006 r.). Bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego rozpoczął się zatem z dniem 18 maja 2006 r., a upłynął dnia 19 czerwca 2006 r. (zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a.). Tymczasem skargę kierowaną do sądu administracyjnego skarżący wniósł za pośrednictwem organu w dniu 20 marca 2006 r., czyli przed upływem terminu określonego w art. 35 § 1 k.p.a. Wniesiona przedwcześnie skarga uniemożliwia Radzie Gminy ustosunkowanie się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a także rozważenia możliwości uwzględnienia skargi. Sąd zaznaczył, iż bez znaczenia jest to, iż skarżący pismem z dnia 7 maja 2006 ponownie wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ fakt ten nastąpił już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, a zatem nie może być brany pod uwagę jako okoliczność wpływająca na rozpoznanie sprawy wszczętej na skutek skargi wniesionej 20 marca 2006 r. Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga J. G. jako złożona z pominięciem wyczerpania środków zaskarżenia, podlega odrzuceniu. W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez adwokata, skarżący postanowieniu WSA, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wniesienie skargi przed rozpoczęciem biegu terminu wyznaczonego zgodnie z art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. jest równoznaczne z uchybieniem ustawowemu terminowi wniesienia skargi i skutkuje uznaniem jej za niedopuszczalną z innych przyczyn; 2) art. 56 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu, mimo spełnienia przesłanek wymienionych w/w przepisie; 3) art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż trzydziestodniowy termin końcowy wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego może być liczony od innej chwili niż doręczenie skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Powołując się na tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz ustanowionego z urzędu pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Chrząstowice wniosła o jej oddalenie - podnosząc, iż art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem szczególnym i wyłącza stosowanie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślono, iż wskazywany w skardze kasacyjnej art. 56 p.p.s.a. może mieć pełne zastosowanie do decyzji administracyjnych, a nie do uchwał rad jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm., zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Art. 101 ust. 1 tej ustawy wprowadza dodatkowo przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwały (zarządzenia) podjęte przez organ gminy - a mianowicie prawo skargi służy po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt OSK 1656/04, niepublikowane), iż rozważając przesłankę bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "W sprawach wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym". Art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym stosuje się wprost, a nie odpowiednio. Według art. 35 § 1-3 Kodeksu postępowania administracyjnego organu administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Rozważając zatem termin dla oceny bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, należy przyjąć, że jest to termin dwóch miesięcy od dnia doręczenia radzie gminy wezwania (zob. też nadal aktualne stanowisko przyjęte w uchwale Sądu Najwyższego z 8 czerwca 1995 r., III AZP 9/95, OSNAPU 1995, nr 20, poz. 243) Powoduje to, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ograniczone jest trzydziesto dniowym terminem liczonym od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, albo - w wypadku nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie - od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż przyjęcie takiego maksymalnego terminu uzasadnione jest procedurą pracy rady tym, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest rozpoznawane przez radę, a zatem obowiązują przepisy o rozpoznaniu na sesji rady (art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), przepisy o zamieszczeniu sprawy w porządku obrad (art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy Statutu regulujące materię przygotowania porządku obrad - postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1656/04, niepublikowane). Ustanowiona w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanka dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, powoduje konsekwencje prawne w postaci niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w razie wniesienia skargi przed upływem ustawowego terminu do rozpatrzenia przez organ gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zawarta w art. 101 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym regulacja szczególna, wyłącza stosowanie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zakresie ustalenia terminu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, zasadnie w zaskarżonym wyroku odrzucono skargę, a wskazanych przez skarżącego jako podstawy skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przez WSA art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 53 § 1 p.p.s.a. nie można uznać za usprawiedliwione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I-instancji art. 56 p.p.s.a. - wszczęcia o postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, w założeniu ustawodawcy odnoszącego się do trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, nie można bowiem utożsamiać z postępowaniem, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego powodu na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak pkt 1 w sentencji. W odniesieniu do wniosku dotyczącego zasądzenia kosztów nie opłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy stwierdzić, że - zgłaszając ten wniosek - pełnomocnik skarżącego, autor skargi kasacyjnej, nie złożył oświadczenia, iż żądane koszty nie zostały zapłacone w całości lub w części. Tymczasem - zgodnie z § 2O rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) - oświadczenie to jest nieodzownym elementem uzasadnienia wniosku o przyznanie kosztów, stanowiącym przesłankę do przyjęcia, że praca adwokata lub radcy prawnego nie została wynagrodzona, a zatem, iż zachodzi podstawa poniesienia kosztów z tego tytułu przez Skarb Państwa na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.). Naczelny Sad Administracyjny podziela wyrażony w orzecznictwie Sądu Najwyższego pogląd, że niezłożenie przez pełnomocnika wskazanego oświadczenia nie stanowi braku formalnego pisma, lecz brak w zakresie uzasadnienia wniosku (zob. postanowienie SN z dnia 14 października 1998 r. II CKN 687/98, OSNC 1999, nr 3, poz. 63), toteż nie podlega ewentualnemu uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji, przyjąwszy, że wniosek adwokata, ustanowionego dla strony, której przyznano prawo pomocy w całości lub w części, o zasądzenie kosztów nie opłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nie zawierający oświadczenia, że żądane koszty nie zostały zapłacone w całości lub w części, podlega oddaleniu, jako nie uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł - jak w punkcie 2 sentencji.