II GSK 18/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Joanna Kabat – Rembelska Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.U.O.Z. "P." Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2455/05 w sprawie ze skargi P.U.O.Z. "P." Spółki z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.U.O.Z. "P." Spółki z o.o. w O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2455/05 oddalił skargę P.U.O.Z. "P." Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu Sąd podał, że w dniu [...] lutego 2005 r. funkcjonariusz Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę pojazdu marki MAN o nr rej [...], należącego do skarżącej spółki, którym wykonywano krajowy transport drogowy rzeczy na trasie G. – G.. Kierowca G. K. do kontroli okazał: wykresówkę z dnia [...] lutego 2005 r., nie okazał zaś wykresówek z dni: [...] i [...] lutego 2005 r. oraz z ostatniego dnia poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 8650 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), dalej: u.t.d., tj. nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, brak wszystkich wymaganych wpisów na okazanej wykresówce oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymał w mocy decyzję I Instancji. Organ II instancji nie przychylił się do argumentacji strony, że kierowca G.K. w dniu kontroli był pracownikiem skarżącej, wobec czego wykonywany w tym dniu transport został zakwalifikowany, na podstawie art. 4 pkt 3 u.t.d., jako transport drogowy, a nie przewóz na potrzeby własne. Organ wskazał, że umowa o pracę pomiędzy skarżącą a kierowcą zawarta została dopiero dnia [...] marca 2005 r., tak więc w chwili kontroli nie był on pracownikiem spółki w myśl przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wskazanie na ciągły charakter usług wykonywanych przez kontrolowanego kierowcę na rzecz spółki nie stanowi o istnieniu pomiędzy tymi podmiotami stosunku pracy i w konsekwencji nie może stanowić, że przewóz był wykonywany na potrzeby własne. Orzekające w sprawie organy uznały, iż wobec braku w ustawie o transporcie drogowym definicji pojęcia "pracownik" należało zastosować definicje prawną zawartą w kodeksie pracy. Oddalając skargę spółki Sąd podał, że organy obu instancji słusznie uznały, iż wykonywany w dniu kontroli transport drogowy rzeczy pojazdem prowadzonym przez kierowcę G.K., a będącym własnością P.U.O.Z. "P." Sp. z o.o. w O., nie spełniał przesłanek niezarobkowego przewozu na potrzeby własne określonych w art. 4 ust. 4 u.t.d. i z tego tytułu obciążyły skarżącą karą pieniężną. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż wykonywany w dniu [...] lutego 2005 r. transport samochodem, stanowiącym własność skarżącej miał charakter pomocniczy w stosunku do jej podstawowej działalności gospodarczej. Organy definiując pojęcie "pracownika" odwołały się do definicji zawartej w art. 2 ustawy z dnia 28 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), dalej: k.p., zgodnie z którą pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Tym samym zatrudnienie kierowcy Grzegorza Kampe na podstawie umowy cywilnoprawnej (umowy zlecenia) nie pozwala na przyjęcie, że w dniu kontroli był on pracownikiem skarżącej, a co za tym idzie − przewóz dokonywany tego dnia stanowił przewóz na potrzeby własne. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo odwołały się do legalnej definicji "pracownika" znajdującej się w kodeksie pracy w sytuacji, gdy ustawie o transporcie drogowym brak jest definicji legalnej. Dokonanie takiej interpretacji jest zgodne z celem regulacji prawnej określonej w art. 4 u.t.d.. W ocenie Sądu precyzyjne określenie warunków przewozu na potrzeby własne ma na celu z jednej strony opisanie sytuacji, w której przedsiębiorstwo realizuje przewóz nieodpłatnie na własne potrzeby jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, nie wykonując go w celach zarobkowych i dlatego nie musi ubiegać się o licencję na wykonywanie transportu drogowego. Z drugiej natomiast ma zapobiec sytuacjom, gdy przedsiębiorca pod pozorem wykonywania przewozów na potrzeby własne w rzeczywistości świadczy usługi transportowe. Tym samym, zdaniem Sądu, należy przyjąć, iż na przedsiębiorcy, który bez konieczności uzyskiwania licencji może przewozić wyprodukowane, wynajęte, wydzierżawione, czy też przez siebie zakupione towary − ciąży obowiązek szczególnego przestrzegania warunków, jakimi ustawodawca obwarował wykonywanie przewozów na potrzeby własne. Sąd wskazał również, iż w innych przepisach ustawy o transporcie drogowym, ustawodawca posługuje się pojęciami szerszymi, tj. zatrudnieni kierowcy, zatrudnione osoby, co jednoznacznie wskazuje na zamierzone użycie w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. pojęcia "pracownik". Przewóz na potrzeby własne to rodzaj przewozu drogowego korzystający z przywileju braku obowiązku posiadania licencji, a zatem warunki jego wykonywania muszą być ściśle określone i przestrzegane przez podmioty go wykonujące. Gdyby ustawodawca chciał dopuścić do wykonywania tego przewozu nie tylko pracowników przedsiębiorcy, to zapewne użyłby sformułowań wykorzystywanych w innych przepisach cytowanej ustawy. Skarżąca podnosiła, iż mimo zawarcia z kierowcą umowy zlecenie strony faktycznie łączył stosunek pracy w rozumieniu art. 22 k.p., ponieważ kierowca wykonywał te same czynności, co pracownik zatrudniony na podstawie umowy o pracę. W okresie zlecenia pozostawał w dyspozycji skarżącej, przewóz dokonywał na ściśle określonej trasie i czynił to pod nadzorem skarżącej. Sąd nie przesądza jaki faktycznie rodzaj stosunku prawnego łączył skarżącą i kierowcę, ponieważ zasada swobody umów, obowiązująca także w prawie pracy zgodnie z art. 3531 k.c. w związku z art. 300 k.p., pozwala stronom swobodnie ukształtować stosunek prawny, w ramach którego ma być wykonana praca. Sąd uznał, że nie można zatem postawić organowi zarzutu, iż wydając zaskarżoną decyzję pominął przywołane przez stronę okoliczności i ich ocenę, ponieważ nie jest on powołany do ich dokonywania. Ocena charakteru stosunku łączącego strony w przypadku sporu należy do właściwości sądu powszechnego, czy też innego powołanego do tego organu, nie zaś do organów inspekcji transportu drogowego. Przedsiębiorca ma prawo dowolnie kształtować politykę zatrudnienia i nie jest ograniczony w wyborze formy tegoż zatrudnienia, lecz jeśli chce skorzystać z przywilejów, jakie przewidział ustawodawca na potrzeby wykonywania przewozu na potrzeby własne, musi się zastosować do warunków postawionych dla tego rodzaju przejazdu, w tym wypadku wynikających z dyspozycji art. 4 pkt 4 u.t.d.. W ocenie Sądu − skoro w art. 4 ust. 4 u.t.d. ustawodawca posłużył się pojęciem "pracownika", nie zaś osoby zatrudnionej, nie można uznać, iż wykonywany w dniu kontroli przejazd pojazdem stanowiącym własność skarżącej spełniał warunki, o których mowa w ustawie o transporcie drogowym, a zatem zasadne było nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. P.U.O.Z. "P." Sp. z o.o. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie w całości wyroku, decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. polegającym na wadliwej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza umowy łączącej skarżącą spółkę i kierowcę, która posiadała wszystkie niezbędne cechy umowy o pracę. Spółka podniosła również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 4 u.t.d., poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w sprawie przez przyjęcie, że skarżąca nie spełniała przesłanek niezarobkowego przewozu na potrzeby własne, gdy – zgodnie z łączącym strony stosunkiem prawnym – osoba kierująca pojazdem należącym do skarżącej pozostawała w stosunku podporządkowania wobec spółki, wykonywała polecenia osób reprezentujących spółkę i otrzymywała za wykonywane czynności wynagrodzenie. Spełniała zatem wszystkie przesłanki pozwalające uznać ją za pracownika. Skarżąca spółka podniosła, że kierowcy te same czynności powierzono w umowie o pracę. Skoro zatem nastąpiła kontynuacja współpracy pomiędzy stronami, tym bardziej zasadne jest uznanie twierdzenia, że już w dniu przeprowadzenia kontroli kierowca pozostawał w stosunku zatrudnienia przez spółkę. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stosunek prawny pomiędzy kierowcą a skarżącą opierał się na wykonywaniu poleceń, tj. odbiorze odpadów zwierzęcych i transporcie do określonego miejsca za wynagrodzeniem. Zdaniem skarżącej, okoliczności faktyczne jednoznacznie wskazują na podporządkowanie kierownictwu spółki oraz na fakt, iż transport wykonywany był tylko na jej rzecz. Należy zatem stwierdzić, że spełniono przesłanki z art. 22 k.p., a więc pomiędzy spółką a kierowcą istniał stosunek pracy, niezależnie od nazwy umowy łączącej strony. Tym samym transport wykonywany był na potrzeby własne, a spółka nie miała obowiązku ubiegać się o licencję na wykonywanie transportu drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z oparciem niniejszej skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., rozpoznania w pierwszej kolejności wymagają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na drugiej podstawie lub dopiero, gdy podstawa ta okaże się "nieusprawiedliwiona" (art. 184 p.p.s.a.). Tylko poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne oraz prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. W przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, strona wnosząca skargę kasacyjną obowiązana jest nie tylko dokładnie wskazać naruszony przepis, ale również wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a to art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c., nie dają podstaw do przyjęcia, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem tych przepisów. Przede wszystkim nie można podzielić poglądu, iż powyższe przepisy mają zastosowanie do oceny przez Sąd dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. jednoznacznie bowiem odsyła do art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przedmiotowej zaś sprawie strona skarżąca nie składała zaś żadnych wniosków dotyczących przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, dopiero przed Sądem I instnacji, a skardze kasacyjnej nie zarzuca też, iż Sąd I instancji powinien przeprowadzić z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu. W tej sytuacji, skoro Sąd nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., to nie mógł też wadliwie ocenić dowodów z dokumentu, co stanowiłoby naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. Zarzuty podane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadzają się w głównej mierze do podważenia dokonanych przez organ administracji ustaleń faktycznych oraz oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dowodów, na podstawie których został ustalony ten stan faktyczny sprawy. Nie wskazano przy tym naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania, które uzasadniałyby ten zarzut. W tym stanie rzeczy, wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony. Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, to zauważyć należy, że ta ostatnia wymieniona postać naruszenia prawa materialnego wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być stosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Istnieje także możliwość naruszenia prawa materialnego w obu jego formach, a to wówczas kiedy niewłaściwe zastosowanie jest następstwem błędnej wykładni treści zawartej w określonej normie prawnej. Na uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym kasator powołuje się na okoliczności, iż stan faktyczny w sprawie był inny niż przyjęty w zaskarżonym wyroku, gdyż kierowca prowadzący pojazd, mimo zawartej z nim umowy cywilnoprawnej w rzeczywistości był pracownikiem, gdyż wykonywał wszystkie czynności przewidziane dla pracownika, a zatem powinna być z nim zawarta umowa o pracę, o jakiej mowa w art. 22 k.p. Według kasatora naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie nastąpiło więc przez to, że w rzeczywistości stan faktyczny jest inny. Zarzutu tego podzielić nie można, gdyż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, bowiem próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ubocznie tylko zauważyć należy, że zasługuje na pełną aprobatę stanowisko Sądu I instancji, iż organ administracji nie był właściwy do dokonania samodzielnych ustaleń, iż osoba prowadząca pojazd mimo zawartej z nią umowy cywilnoprawnej była w rzeczywistości pracownikiem w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, gdyż do takich ustaleń właściwy jest wyłącznie sąd powszechny (sąd pracy). Argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie jest zgodna z powołanymi przez ten Sąd przepisami prawa. Jest też logiczna oraz przekonywująca i nie ma potrzeby jej powtarzania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonał też wadliwej wykładni art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie, iż użyte w tym przepisie określenie "pracownik" dotyczy pracownika w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Wprawdzie w omawianej ustawie o transporcie drogowym nie ma odesłania do przepisów Kodeksu pracy, ale też w ustawie tej nie ma samodzielnej definicji pojęcia "pracownik" na użytek tej ustawy. Stąd też Sąd I instancji trafnie oparł się na legalnej definicji pojęcia "pracownik" zawartej w art. 2 k.p. Stanowisko Sądu w tym zakresie znajduje pełne oparcie w powołanym przez ten Sąd orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, w którym podkreśla się, że kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy oraz pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe, przy czym istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie (wyrok TK z 18.10.1994 r. sygn. K-2/94 − OTK 1994/2/36). Sąd I instancji trafnie przy tym zauważył, że ustawodawca w omawianej ustawie posługuje się pojęciem szerszym od pojęcia pracownik, a mianowicie "zatrudnieni kierowcy" czy też "zatrudnione osoby", co wskazuje na zamierzone użycie w art. 4 pkt 4 lit. a) omawianej ustawy pojęcia "pracownik", zwłaszcza iż jest to przepis szczególny przewidujący wyjątek od obowiązku posiadania licencji i dotyczy przypadku niezarobkowego przewozu drogowego − przewozu na potrzeby własne, a zatem powinien być interpretowany ściśle. W przepisie tym jednoznacznie zaś stwierdzono, iż dotyczy on pojazdu samochodowego używanego do prowadzenia przez samego przedsiębiorcę lub jego pracowników. Ubocznie tylko zauważyć należy, iż strona skarżąca domagając się ustalenia, iż osoba prowadząca pojazd − mimo zawartej z nią umowy cywilnoprawnej − była istotnie pracownikiem, sama pośrednio przyznaje, iż w art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym chodzi o pracownika w rozumieniu k.p. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.