I OSK 395/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Anna Lech Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Henryk Ożóg Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1487/06 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2006 r., sygn. akt II SA 1487/06 oddalił skargę T. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, niezbędne - świetle art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 162, poz. 1118 ze zm.) - do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Nie można bowiem było uznać, że tylko wskutek szczególnych okoliczności nie zostały spełnione przez T. G., warunki uzasadniające uzyskanie prawa do renty na zasadach szczególnych. Nie można było uznać okoliczności, na które się powołuje za wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które pomimo zamiaru i woli ubezpieczonego, stanowiły dla niego przeszkodę nie do przezwyciężenia, uniemożliwiającą mu kontynuowanie zatrudnienia i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że T. G. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od września 2004 r. do maja 2009 r. Udowodniony okres zatrudnienia, poparty opłacaniem składek, wynosi 13 lat i 14 dni i słusznie organ uznał, że jest on nieadekwatny do wieku skarżącego - 51 lat, zaś ostatni okres ubezpieczenia upłynął w lipcu 2000 r. Oznacza to, że przez ponad 4 lata T. G. nie wykonywał żadnej działalności połączonej z ubezpieczeniem, chociaż wówczas był osobą zdolną do pracy, nie była orzeczona wobec niego całkowita niezdolność do pracy. Również należy zgodzić się z Prezesem ZUS, że skarżący legitymuje się bardzo krótkim łącznym okresem ubezpieczenia. W toku postępowania nie wskazał na żadne szczególne okoliczności usprawiedliwiające jego liczne przerwy w ubezpieczeniu. Skargą kasacyjną z dnia 22 lutego 2008 r., sporządzoną przez adw. M. K. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, tj.: a) poprzez błędne przyjęcie, iż na ocenę podstaw przyznania wskazanego w przepisie świadczenia, w szczególności podstawy "szczególnych okoliczności" uzasadniających nie spełnienie wymogów uzyskania świadczenia ustawowego, wpływ ma staż ubezpieczeniowy wnioskodawcy, b) przy pominięciu wśród uznanych za istotne okoliczności mogących stanowić "szczególne okoliczności" właściwości zdrowotnych skarżącego oraz sytuacji na rynku pracy, c) jak też poprzez dokonanie ustaleń w zakresie zajścia "szczególnych okoliczności" uzasadniających nie spełnienie wymogów uzyskania świadczenia ustawowego w odniesieniu do całego okresu aktywności zawodowej skarżącego, zamiast do okresu przesądzającego o nie spełnieniu wymogów uzyskania świadczenia ustawowego (ostatnich 18 miesięcy do dnia orzeczenia o niezdolności do pracy), w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wyklucza uzależnienie świadczenia od stażu ubezpieczeniowego wnioskodawcy, zaś nakazuje brać pod uwagę przy ustalaniu zaistnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" uzasadniających nie spełnienie wymogów uzyskania świadczenia ustawowego przede wszystkim okresu, który o nie spełnieniu tych wymogów przesądził (w niniejszej sprawie okresu ostatnich 18 miesięcy do dnia orzeczenia o niezdolności do pracy), zaś w okresie tym wzięcie pod uwagę okoliczności zdrowotnych skarżącego oraz sytuacji na rynku pracy. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z jej wnioskami, przy uwzględnieniu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów reprezentacji z urzędu, które nie zostały pokryte w całości, ani w części. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że zasadniczą część wywodów WSA uzasadniających zaskarżone orzeczenie zajmuje analiza okresów ubezpieczenia skarżącego, ich długości, przerw w nich, jak też ich adekwatności do wieku T. G. WSA wskazuje, iż staż ubezpieczeniowy stanowi okoliczność istotną przy ocenie zagadnienia, czy zachodzą szczególne okoliczności usprawiedliwiające niespełnienie przez skarżącego wymogów do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy. W niniejszej sprawie jedynym wymogiem do uzyskania świadczenia ustawowego, jakiego skarżący nie spełnił było powstanie niezdolności do pracy w okresie 18 miesięcy od dnia ustania ubezpieczenia. Tym samym bez znaczenia dla sprawy miała kwestia tego, w jakim zakresie skarżący objęty był ubezpieczeniem we wcześniejszym okresie. Jak słusznie podniósł on w skardze wymogi ustawowe dla uzyskania renty uzasadniają jej przyznanie osobom o znacznie mniejszym stażu ubezpieczeniowym, niż skarżącego, pod warunkiem, że ubezpieczenie obejmie odpowiednie okresy w ostatnim dziesięcioleciu oraz że niezdolność do pracy powstanie w ciągu 18 miesięcy od ustania ubezpieczenia. Skarżący słusznie podniósł, że adekwatność stażu ubezpieczeniowego do wieku nie jest istotna z punktu widzenia renty w drodze wyjątku, gdyż przepis art. 83 ustawy rentowej nie stawia w tym zakresie żadnych wymogów, lecz odwołuje się jedynie do uchybienia wymogom świadczenia ustawowego. To ostatnie zaś jest całkowicie oderwane od kwestii adekwatności stażu ubezpieczeniowego do wieku uprawnionego. Wymieniony pogląd znajdował wielokrotnie potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje na to dobitnie chociażby uzasadnienie wyroku NSA z dnia 2005-12-13, sygn. akt I OSK 807/05, publ.: Legalis (przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku ani od stażu ubezpieczeniowego ani od długości przerw w zatrudnieniu). Znajduje on również potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (por. wyrok WSA Warszawa z dnia 2007-03-02, sygn. akt II SA/Wa 20/07, publ.: Legalis, wyrok WSA Warszawa z dnia 2007-01-11, sygn. akt II SA/Wa 2125/06, publ.: Legalis). Tym samym pogląd WSA wyrażony w niniejszej sprawie uznać należy za sprzeczny z utrwalonym orzecznictwem. W swojej skardze do WSA T. G. wskazał, iż uchybił wymogowi ubezpieczenia w okresie 18 miesięcy przed uznaniem go za niezdolnego do pracy ze względu na niemożność znalezienia zatrudnienia przez niego, jako osobę, u której pojawiały się pierwsze symptomy schorzenia skutkującego następnie niezdolnością do pracy, a mającą związek z sytuacją na rynku pracy, gdzie bezrobociem dotknięci zostali w pierwszym rzędzie ludzie w wieku przekraczającym wiek średni, dotknięci schorzeniami. Okoliczności te stanowiły, jego zdaniem okoliczności szczególne, których nie był w stanie przezwyciężyć (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00). Do argumentacji tej WSA nie odniósł się, uznając ją w sposób dorozumiany za nieistotną. Jest faktem notoryjnym, iż poważne schorzenia układu oddechowego (w tym schorzenie, jakie dotknęło skarżącego, skutkujące w rezultacie usunięciem krtani) ujawniają się powoli, wpływając stopniowo na życie chorego. W niniejszej sprawie pierwsze objawy ujawniły się - jak wskazuje opinia sądowo-lekarska z dnia 23.05.2005r. złożona wraz ze skargą o wznowienie postępowania - już ok. roku 2001. Faktem nie wymagającym dowodu jest również trudna sytuacja na rynku pracy utrzymująca się w Polsce w pierwszych latach XXI wieku nie sprzyjająca znalezieniu zatrudnienia przez osoby w wieku ok. 50 lat, z występującymi schorzeniami, zwłaszcza zamieszkujące poza aglomeracjami miejskimi. Bezspornym jest również, że począwszy od sierpnia 2003 r. (13 miesięcy przed stwierdzeniem całkowitej niezdolności do pracy) zdolność do pracy T. G. była już ograniczona w stopniu istotnym (por. orzeczenie lekarza orzecznika). Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż sytuacja na rynku pracy, w szczególności w połączeniu z trudnościami zdrowotnymi poszukującego zatrudnienia może stanowić szczególną okoliczność uzasadniającą uchybienie wymogom otrzymania renty ustawowej. W orzeczeniu z dnia 19.05.2003r. NSA stwierdził, iż (...) okresy bezrobocia mogą być w konkretnych sprawach oceniane jako "szczególne okoliczności" wskutek których zainteresowany nie spełnił ustawowych warunków do uzyskania świadczeń, (por. II SA 3726/02, publ. Legalis, podobnie wyrok NSA z dnia 2005-12-13, sygn. akt I OSK 807/05, publ.: Legalis). Wskazaną wykładnię pojęcia "szczególne okoliczności" opisał szczegółowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29.03.2007 r. (II SA/Wa 152/07) podnosząc słusznie, iż: W sprawach dotyczących przyznania świadczenia w drodze wyjątku - fakt pozostawania bez pracy i nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne jest usprawiedliwiony i nie wynika ze złej woli, lecz z obiektywnie istniejącej przesłanki, jaką jest bezrobocie. Nie można interpretować art 83 ust. 1 ustawy emerytalnej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt IISA 3594/02). (...) Fakt pozostawania bez pracy przez skarżącego może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. W niniejszej sprawie brak zatrudnienia uzasadniała sytuacja zdrowotna skarżącego oraz fakt, ii prowincjonalny rynek pracy, na którym funkcjonował nie oferował mu w tych okolicznościach zatrudnienia. Okoliczności te - jako niemożliwe do przezwyciężenia - mają charakter okoliczności szczególnych w rozumieniu art. 83 ustawy rentowej. Odmienna ocena WSA w tym zakresie jest błędna. Jak podniesiono już wyżej, zgodnie z wykładnią dokonaną przez WSA kwestia zajścia szczególnych okoliczności uzasadniających uchybienie wymogom świadczenia ustawowego odnoszona jest do całego okresu aktywności zawodowej skarżącego. Sąd dał temu wyraz odnosząc się do zajścia takich okoliczności we wszystkich okresach braku ubezpieczenia przez T. G. W niewielkim jedynie zakresie szczegółowość analizy została zwiększona w stosunku do 4-letniego okresu przed stwiedzeniem niezdolności do pracy. W/w przepis wskazuje, że okoliczności szczególne mają dotyczyć uchybienia wymogom uzyskania świadczenia ustawowego. W niniejszej sprawie uchybienie to dotyczyło braku okresu ubezpieczenia w ciągu ostatnich 18 miesięcy przed datą pełnej niezdolności do pracy. Tym samym bez znaczenia, z punktu widzenia świadczenia ustawowego, pozostają wszystkie poprzednie przerwy w ubezpieczeniu, a znaczenie ma tylko ta, która wykluczyła przyznanie skarżącemu renty. Tym samym zajście szczególnych okoliczności winno być analizowane jedynie w zakresie powołanych 18 miesięcy. W niniejszej sprawie WSA nie dokonał oceny wskazanego okresu z punktu widzenia zajścia szczególnych okoliczności. Jak wskazano już wyżej pominięto te zdarzenia i stany, które wówczas miały miejsce, a które uzasadniały brak ubezpieczenia. Podkreślić należy, że w świetle orzeczenia lekarza orzecznika 13 z 18 miesięcy skarżący miał ograniczoną zdolność do pracy, zaś objawy choroby mające wpływ na tę zdolność występowały wcześniej. Zamiast dokonać analizy tych zagadnień WSA ocenił adekwatność stażu ubezpieczeniowego do wieku skarżącego. Tym samym analiza WSA skierowana była do okresu nieadekwatnego dla sprawy, co skutkowało pominięciem okoliczności dla niej istotnych. Jak wskazano powyżej WSA dokonał wadliwej wykładni art. 83 ustawy rentowej. W świetle tej wadliwej wykładni dokonana została ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Tymczasem decyzja administracyjna zgodna - zdaniem WSA - z dokonaną przez ten Sąd wykładnią pozostaje niezgodna z przepisem interpretowanym w sposób prawidłowy. Przy prawidłowej wykładni art. 83 ustawy rentowej WSA powinien był stwierdzić, iż organ rentowy pominął w swojej analizie okoliczności istotne dla oceny zajścia przesłanek udzielenia świadczenia w drodze wyjątku. Należy podkreślić, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając decyzją administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi w szczególności przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 KPA), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ma obowiązek wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 KPA) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 KPA. (wyrok WSA Warszawa z dnia 2007-01-11, sygn. akt II SA/Wa 2125/06, publ: Legalis, podobnie wyrok WSA Warszawa z dnia 19.10.2005r., II S.A./Wa 1434/2005). Pomijając - ze względu na wadliwą wykładnię przepisu - istotne okoliczności sprawy organ rentowy uchybił swoim obowiązkom i przekroczył granice uznania administracyjnego. Akceptacja takiego rozwiązania w zaskarżonym wyroku skutkuje jego wadliwością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom jedynie w formalnym tego słowa znaczeniu. Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przez błędną jego wykładnię. Przytoczony przepis stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Orzekanie w tych sprawach następuje zatem na zasadach uznania administracyjnego, które oparte jest na następujących przesłankach: 1) świadczenie może być przyznane ubezpieczonemu oraz członkowi jego rodziny, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do "zwykłej" emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku nie może podjąć pracy lub działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przesłanki te w dodatku muszą być spełnione łącznie - por. wyrok NSA z 22 października 2002 r., II SA 1452/02 (Lex nr 142365), co oznacza, że nie spełnienie chociażby jednej z nich obliguje organ administracji do wydania decyzji odmownej. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Jednakże wnoszący skargę kasacyjną nie zanegował żadnej z tych przesłanek, warunkujących przyznanie w drodze wyjątku świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przeciwnie, zgadza się np. że skarżący nie spełniał warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Twierdzi natomiast, że było to wynikiem szczególnych okoliczności (stanu zdrowia uniemożliwiającego podjęcie pracy oraz strukturalnego bezrobocia). W świetle tego wywodu, jest rzeczą oczywistą (wbrew temu, co stwierdzono w podsumowaniu skargi kasacyjnej), że zakwestionowano w niej przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny sprawy. Niemniej jednak nie postawiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, poprzez błędne ustalenie (czy też przyjęcie błędnego) stanu faktycznego sprawy. To zaś oznacza, że NSA będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie mógł w ogóle badać, czy tego rodzaju uchybienie rzeczywiście zaistniało. Tym bardziej, że - jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie - próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych poprzez sąd I instancji nie może nastąpić poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 - wyr. NSA z 6.07.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń - wyr. NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96. W następstwie takiego sformułowania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) mógł jedynie uznać, że zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez błędną jego wykładnię jest oczywiście bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.