I OSK 1/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Elżbieta Stebnicka Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 777/06 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego oraz zwrot nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 10 października 2006r., sygn. akt II SA/Lu 777/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy J. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego oraz zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Sąd jednocześnie stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. działający z upoważnienia Wójta, uchylił i zmienił decyzję własną z dnia [...] w części dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na syna A. K. za okres od [...] do [...] oraz zażądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka, jeżeli nie podejmuje pracy lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Świadczenie to jednak nie przysługuje, jeśli dziecko wymagające opieki przebywa w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 i 5 pkt 2b, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że w swoim odwołaniu A. K. nie kwestionował faktu przebywania syna A. w Ośrodku Szkolno – Wychowawczym dla Dzieci i Młodzieży [...] w L. oraz korzystania z internatu w miesiącach [...] i [...] 2004r., co wynika również z zaświadczenia z tego ośrodka. Wskazywał on jednak na trudną sytuację materialną rodziny. Kolegium podniosło, że nie jest istotne, czy dziecko przebywa w internacie szkolnym przez pełne 5 dni, lecz to czy placówka ta zapewnia opiekę przez co najmniej 5 dni i dziecko może, ale nie musi przez ten czas z niej korzystać. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że internat Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego dla Dzieci i Młodzieży [...] w L., w miesiącu [...] i [...] 2004r. mógł zapewnić taką opiekę A. K.. Na tę decyzję A. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niesprawiedliwej i niezgodnej z prawem oraz podnosząc, że jego syn A. nie korzystał w miesiącach [...] i [...] 2004r. z internatu Ośrodka Szkolno – Wychowawczego dla Dzieci i Młodzieży [...] w L. przez okres 5 dniu w tygodniu, albowiem był przez niego odwożony do domu na zajęcia rehabilitacyjne, po czym ponownie przywożony do szkoły. Wyrokiem z dnia 10 października 2006r., sygn. akt II SA/Lu 777/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy J. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego oraz zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Sąd jednocześnie stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd zważył, że organy administracji publicznej nie uwzględniły przepisu art. 30 ust. 9 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącego, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Wskazano, że z zaskarżonej decyzji, jak również z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby kwestia ta była przedmiotem jakichkolwiek rozważań i oceny organów orzekających w przedmiotowej sprawie. Według Sądu, organy administracji publicznej rozstrzygając w sprawach z zakresu zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych są zobowiązane uczynić zadość przepisowi art. 30 ust. 9 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych i gruntownie rozważyć, czy w konkretnej indywidualnej sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny uzasadniające umorzenie w całości lub w części, rozłożenie na raty, czy też odroczenie terminu płatności nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Sąd powołał się tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2006r., w sprawie o sygn. akt I OSK 168/06, w świetle którego samo ustalenie, że świadczenie było nienależnie nie zwalnia organu administracji publicznej od oceny, czy nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny pozwalające umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń, czy też odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, iż jego hipoteza nie obejmuje faktycznego i rzeczywistego czasu pobytu dziecka w placówce zapewniającej całodobową opiekę, określonego na 5 dni. Normatywny sens wyrażenia "placówka zapewniająca całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu" odnosić należy bowiem tylko i wyłącznie do cechy placówki, przygotowanej organizacyjnie i funkcjonalnie do realizacji celu określonego przywołanym przepisem. Stąd też, w ocenie Sądu, skoro w sprawie nie jest sporne, że syn skarżącego korzystał, w miesiącach [...] i [...] 2004r. z internatu szkolnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego w L., co jednoznacznie wynika z zaświadczenia, to brak było podstaw prawnych do pobierania przez wnioskodawcę świadczenia pielęgnacyjnego w tym okresie, świadczenie to jest więc świadczeniem nienależnym w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 w związku z art 17 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2006r. skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., wnosząc o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2006r. i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 9 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie nie sposób zgodzić się z wykładnią art. 30 ust. 9 wskazanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zastosowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Wskazano, że dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji określającej nienależne świadczenie organ może badać, czy nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, które dają podstawy do umorzenia w całości lub w części nienależnego świadczenia, rozłożenia go na raty lub odroczenia terminu jego płatności. Natomiast w przedmiotowej sprawie skarżący A. K. wniosek o umorzenie nienależnego świadczenia zawarł w swym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, w którym kwestionował zasadność ustalenia wobec niego pobrania nienależnego świadczenia rodzinnego tj. świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego organ pierwszej instancji nie miał możliwości zajęcia stanowiska w tej sprawie. W ocenie autora skargi kasacyjnej, taka wykładnia art. 30 ust. 9 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika z użycia przez ustawodawcę czasu przeszłego w sformułowaniu zdania pierwszego tego przepisu tj. "organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". Zdaniem Kolegium Sąd błędnie zinterpretował pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 12 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 168/06, gdyż w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny jedynie stwierdził, iż ustalenie, że świadczenie było nienależnie pobrane, nie zwalnia właściwego organu od oceny, czy nie zachodzą szczególne uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny pozwalające umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń, czy też odroczyć termin płatności albo rozłożyć je na raty. Naczelny Sąd Administracyjny w żadnym miejscu uzasadnienia wskazanego wyroku nie stwierdził, iż orzekanie w przedmiocie ustalenia nienależnego świadczenia może się odbywać jednocześnie z jego umarzaniem w całości lub w części, odraczaniem terminu jego płatności czy rozkładaniem jego zwrotu na raty. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem Sądu, że właściwy organ winien badać, czy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny z urzędu przy braku wniosku strony, bowiem ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje przyznawania tych świadczeń z urzędu. O wnioskowym charakterze tych świadczeń stanowi art. 23 ust. 1 powołanej ustawy, natomiast działanie i wydawanie decyzji przez organ z urzędu przewiduje art. 31 i art. 70a ust. 4 wspomnianej ustawy. Dlatego w ocenie Kolegium nie można wysnuć wniosku, że działania organu podjęte na podstawie art. 30 ust. 9 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych mogą być podjęte z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Obie te podstawy nie mogą zachodzić równocześnie. W niniejszej sprawie, na podstawie art. 174 pkt 1 wskazanej ustawy, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 30 ust. 9 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 17 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności, jednak nie przysługuje ono, jeżeli dziecko wymagające opieki przebywa, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, przy czym wskazać należy, że przyznanie świadczenia jest uzależnione od tego, przez jaki okres placówka zapewnia całodobowe utrzymanie, a nie ile dni w tygodniu dziecko faktycznie przebywa w ośrodku. W związku z powyższym uznać należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje temu, kto nie pozostaje w zatrudnieniu tylko dlatego, aby sprawować opiekę nad dzieckiem, i sprawuje tę opiekę. Natomiast, jeżeli opiekę zapewnia odpowiednia placówka, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje właśnie dlatego, że placówka zastępuje opiekuna. W niniejszej sprawie Specjalny Ośrodek Szkolno – Wychowawczy dla Dzieci i Młodzieży [...] w L., w którym przebywa A. K. spełnia te kryteria, co wynika również z zaświadczenia z tego Ośrodka. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest zobowiązana do ich zwrotu, przy czym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, o czym stanowi art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast w myśl art. 30 ust. 9 wskazanej ustawy, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Oznacza to, że w kwestii umorzenia w całości lub w części nienależnego świadczenia, rozłożenia go na raty lub odroczenia terminu jego płatności, można orzekać dopiero wtedy, gdy zostanie wydana ostateczna decyzja określająca nienależne świadczenie, przy czym podkreślić należy, że organ na wniosek strony, a nie z urzędu bada wystąpienie wskazanych okoliczności. Z powyższego wynika zatem, że skoro nienależne świadczenie nie jest wymagalne, to nie można stosować art. 30 ust. 9 powołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie A. K. nie kwestionował faktu przebywania syna A. w Ośrodku Szkolno Wychowawczym dla Dzieci i Młodzieży [...] w L. oraz korzystania z internatu we [...] i [...] 2004r., zaś wniosek o umorzenie nienależnego świadczenia złożył razem z odwołaniem na decyzję organu pierwszej instancji, zatem decyzja określająca nienależne świadczenie nie była ostateczna. W związku z tym organ nie miał możliwości zajęcia stanowiska w tej sprawie i zbadania, czy zachodzą przesłanki z art. 30 ust. 9 powołanej ustawy, bowiem orzekałby w przedmiocie nienależnego świadczenia, które nie zostało jeszcze ostatecznie określone. Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał błędnej wykładni art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatem na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.