II SA/Go 495/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 9 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.W. na czynności urzędowe komisji konkursowej działającej z umocowania Zarządu Powiatu w przedmiocie wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły p o s t a n a w i a odrzucić skargę. POSTANOWIENIE Dnia 9 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.W. na czynności urzędowe komisji konkursowej działającej z umocowania Zarządu Powiatu w przedmiocie wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektor szkoły postanawia odrzucić skargę. Sygn. akt II SA/Go 495/06 UZASADNIENIE Pismem z dnia 12 lipca 2006 r. (data wpływu 27 lipca 2006 r.) W.W., jako członek komisji złożył za pośrednictwem Zarządu Powiatu skargę na czynności urzędowe komisji konkursowej działającej z umocowania Zarządu Powiatu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Leśnych, wnosząc o unieważnienie czynności komisji w związku z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. Do skargi dołączono pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2006 r., kierowane do "Zarządu Rady Powiatu", wyrażające protest wobec trybu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół wraz wnioskiem o przeprowadzenie ponownego postępowania konkursowego. Odpowiadając na skargę Zarząd Powiatu, reprezentowany przez Starostę Powiatu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd zobowiązany jest z urzędu badać dopuszczalność skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym i odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Analiza skargi W.W. wskazuje, że domaga się on od sądu administracyjnego unieważnienia czynności urzędowych Komisji Konkursowej powołanej przez Zarząd Powiatu do przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły, której organem założycielskim jest Zarząd Powiatu. W myśl przepisów art. 1 i 2 P.p.s.a. sądy administracyjne są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.) nie mogą zatem, co do zasady, zastępować organów administracji publicznej czy też innych jednostek organizacyjnych w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań - przejąć załatwienia sprawy. Orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Odstępstwa od tego rodzaju rozstrzygnięć należą do wyjątków i zawsze mieszczą się w ogólnej formule sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Podkreślenia wymaga fakt, iż konstytucyjny model sądownictwa zakłada całkowitą odrębność pionu sądownictwa powszechnego i administracyjnego oraz konieczność wyraźnego rozgraniczenia zadań i właściwości sądów tworzących ich strukturę. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej, na zasadach określonych w ustawie. Poddanie w art. 184 Konstytucji RP wykonywania administracji publicznej kontroli sądów administracyjnych, nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej we wszelkich jej formach została poddana takiej kontroli, bowiem ograniczenie jej zakresu wprowadza zastrzeżenie, że kontrola ta wykonywana jest na zasadach określonych w ustawie. Ograniczenia właściwości sądu administracyjnego zostały wprowadzone przez określenie prawnych form wykonywania administracji publicznej, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podmiotów, na których działanie przysługuje skarga, enumeracji negatywnej, wyłączającej rodzaje spraw spod właściwości tych sadów, a także kryterium kontroli administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny (vide uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r. OPS 3/01. ONSA 2002, nr 3, poz. 99). Oznacza to, że tożsama sprawa nie może podlegać właściwości jednocześnie sądów powszechnych oraz sądów administracyjnych. Jeżeli zatem, na podstawie przepisów szczególnych, sprawa podlega kognicji sądów powszechnych, skarga wniesiona w takiej sprawie do sądu administracyjnego - podlega odrzuceniu. Stanowisko takie wyrażono także w doktrynie (vide B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, str.; J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi..., s. 115). W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a., ustawodawca zastrzegł, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty inne akty i czynności oraz bezczynność organów, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto sądu administracyjne orzekają także w innych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Należy wskazać, że zaskarżone "czynności urzędowe" komisji konkursowej powołanej przez organ samorządowy prowadzący szkołę w celu realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły publicznej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, nie należą do żadnej z wskazanych wyżej kategorii form działania administracji publicznej poddanych samodzielnej kontroli sądowoadministracyjnej. Na temat prawnego charakteru tego rodzaju czynności wypowiadał się niejednolicie Sąd Najwyższy m.in. w orzeczeniach z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt III RN 123/99, OSNP z 2000, nr 21, poz. 779 oraz z 29 sierpnia 2001 r. sygn. akt III RN 123/01, opubl. OSNP z 2002 r. nr 12, poz. 282. W pierwszym z tych orzeczeń wyrażono pogląd, że wspomniane "czynności urzędowe", jako służące realizacji obowiązkowych zadań własnych gminy, mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy (art. 5 ust. 5 oraz art. 36a ust. 1-5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, i podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Te działania powinny być realizowane zgodnie z obowiązującymi procedurami prawnymi i w sposób zapewniający każdemu obywatelowi na jednakowych zasadach dostęp do służby publicznej, w danym wypadku w szkole publicznej (art. 60 Konstytucji RP). W konkluzji swego wywodu Sąd Najwyższy uznał, iż "jeżeli te działania nie mają charakteru czynności cywilnoprawnych, to oznacza to, że jako akty lub czynności z zakresu administracji publicznej - podlegają kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA", przy czym "dotyczy to także czynności podejmowanych przez komisję konkursową powołaną przez właściwy organ gminy w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora publicznej szkoły podstawowej". Jednakże Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela powyższego stanowiska, tylko przychyla się do zapatrywań, które w opozycji do motywów tego orzeczenia zostały sformułowane przez jednego z sędziów w zdaniu odrębnym oraz przez skład orzekający w drugim, ze wskazanych wyżej postanowień Sądu Najwyższego. Należy bowiem uznać, że wprawdzie czynności związane z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły publicznej mają również pewne aspekty z zakresu publicznej administracji samorządowej, to jednak wyraźnie dominuje w nich charakter czynności ze sfery prawa pracy, zmierzających do nawiązania stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły w drodze zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika (art. 11 KP). Stosunek ten ma zobowiązaniowy charakter i taką naturę wykazują też poprzedzające jego nawiązanie akty (czynności) postępowania konkursowego, nakierowane na wyłonienie osoby, która spośród możliwie licznej grupy jednakowo traktowanych kandydatów spełniałaby w najwyższym stopniu merytoryczne wymagania kwalifikacyjne, warunkujące zatrudnienie na danym stanowisku kierowniczym. Realizacja przez jednostkę samorządu terytorialnego jej ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły jedynie kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie wymaga zresztą tego, iżby organ czy powołana przezeń komisja konkursowa występowały tu, zwłaszcza wobec uczestników postępowania konkursowego, z pozycji publicznoprawnego władztwa administracyjnego. W konsekwencji spory związane z nieprawidłowościami w postępowaniu konkursowym, poza trybem uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 257 z późn.zm.) - art. 36 a) oraz § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 189, poz. 1855), należałoby rozstrzygać przed sądem powszechnym, orzekającym w trybie przepisów postępowania odrębnego w sprawach z zakresu prawa pracy. Ta kategoria pojęciowa obejmuje bowiem nie tylko sprawy o roszczenia ze stosunku pracy, lecz również sprawy o roszczenia z nim związane (art. 476 § 1 pkt 1 KPC). W tej drugiej grupie mieści się między innymi żądanie ustalenia legalności postępowania konkursowego służącego wyłonieniu kandydata na określone stanowisko dyrektora publicznej szkoły podstawowej. Jest to bowiem roszczenie z przynależnych do przedmiotu prawa pracy sfery stosunków społecznych poprzedzających stosunek pracy, przy czym jako nawiązanie "dyrektorskiego" stosunku pracy należy traktować zarówno sytuację, gdy kandydat nie jest, jak też pozostaje już w danej szkole w zatrudnieniu na stanowisku "szeregowego" nauczyciela i kiedy to trzeba by mówić równocześnie o przekształceniu, ustaniu, czy zawieszeniu tego stosunku. Niezależnie od powyższych rozważań należy wskazać, iż z pewnością legitymacja skargowa w sprawie prawidłowości czynności urzędowych, prawidłowo powołanej przez uprawniony organ komisji konkursowej, nie przysługuje członkowi tej komisji, lecz ewentualnie kandydatom, których interes prawny lub uprawnienie mogłyby zostać w ten sposób naruszone. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.