I OSK 18/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1260/06 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1260/06 oddalił skargę R. T. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpoznaniu odwołania R. T. wniesionego od decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...], znak [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.) wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego m.in. w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. W przedmiotowej sprawie córka wnioskodawczyni – W. T. legitymująca się orzeczeniem z dnia [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności przebywa w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym dla Dzieci [...] w R., a więc w instytucji zapewniającej całodobową opiekę co najmniej 5 dni w tygodniu. Organ wskazał, że zasadniczą kwestią w sprawie jest zapewnienie dziecku całodobowej opieki, a nie całodobowego nieodpłatnego utrzymania. Zapewnienie opieki jest pojęciem innym niż zapewnienie utrzymania. Umieszczenie dziecka w placówce zapewniającej opiekę nie zwalnia rodziców od opieki w jak najszerszym znaczeniu, na rodzicach w dalszym ciągu ciąży obowiązek zapewnienia dziecku ubrań, dowiezienia dziecka na leczenie, zakupu podręczników w tym również, jeżeli istnieje taki obowiązek, zapłaty za pobyt dziecka w placówce. Nie zmienia to faktu, że dziecko ma zapewnioną całodobową opiekę, w miejsce takiej samej codziennej opieki rodziców lub opiekunów. Zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem przysługującym z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. Skoro więc dziecko ma zapewnioną opiekę, przy czym jest to opieka całodobowa i co najmniej przez 5 dni w tygodniu, to nie ma racjonalnie uzasadnionych przesłanek aby rodzic lub opiekun nie mógł podjąć zatrudnienia. Organ zatem stwierdził, że skarżąca nie spełnia wymogów do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jednak, jeżeli m.in. osoba wymagająca opieki, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że córka skarżącej, legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przebywa w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym dla Dzieci [...] w R.. Jak wynika z wystawionego przez ten Ośrodek zaświadczenia z dnia [...] i z dnia [...], córka skarżącej przebywa w nim od poniedziałku (od godz. 8) do piątku (do godz. 13). Bezsporne jest zatem, że córka skarżącej przebywa w Ośrodku przez pięć kolejnych dni, co stanowi przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany art. 17 ust. 5 mówi bowiem jednoznacznie o zapewnieniu opieki przez co najmniej 5 dni w tygodniu, a nie o zapewnieniu utrzymania i opieki przez placówkę opiekuńczo-wychowawczą. Zdaniem Sądu podnoszony przez skarżącą fakt opłacania przez nią kosztów utrzymania córki w internacie jest bez znaczenia. Nie są to przy tym wszystkie koszty utrzymania córki w internacie, bowiem skarżąca jest obowiązana opłacać codzienne wyżywienie w wysokości 8 zł. Sąd wskazał, że intencją ustawodawcy stwarzającego możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc rodzinom, w których osoba opiekująca się dzieckiem nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo musi zrezygnować z takiej pracy w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. Jeżeli taką opiekę przez pięć dni przejmuje placówka opiekuńczo-wychowawcza, to brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu skarżącej, że obowiązkiem organów orzekających w sprawie było znalezienie możliwości korzystnej dla niej interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykładnia przepisów musi bowiem zawsze być przeprowadzana w granicach i na podstawie prawa. Punktem wyjścia wszelkiej interpretacji jest wykładnia językowa, która zarazem wyznacza granice dopuszczalnej wykładni, w tym wykładni celowościowej, funkcjonalnej oraz systemowej. Uwzględnienie intencji prawa jest możliwe, ale pod warunkiem, że mieszczą się one w granicach wyznaczonych wykładnią językową. Sąd podniósł, że w sprawie interpretacja znaczenia określenia "opieka nad dzieckiem" nie budzi wątpliwości i nie daje, mając na uwadze cel świadczenia pielęgnacyjnego, podstaw do utożsamiania tego określenia z utrzymaniem dziecka w znaczeniu finansowym. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła R. T., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną skarżąca oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 ppkt b/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy dla Dzieci [...] w R., w którym przebywa W. T. jest placówką zapewniającą całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 3 pkt 7 powołanej ustawy, podczas gdy ustawodawca zakwalifikował ten ośrodek jako instytucję wymienioną w art. 3 pkt 18 cytowanej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż osoba wymagająca opieki została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, a tym samym do utraty świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę uprawnioną, zaś w rzeczywistości ośrodek szkolno-wychowawczy nie jest placówką spełniającą przesłanki określone w art. 17 ust. 5 pkt 2 ppkt b/ cytowanej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie przyjął, iż Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy dla Dzieci [...] spełnia kryteria placówki określonej w art. 17 ust. 5 powołanej ustawy. Zgodnie z literalnym brzmieniem definicji ustawowych zawartych w art. 3 wymienionej ustawy ośrodek, w którym przebywa W. T. przypisany został do punktu 18 tego artykułu i określony jako szkoła, nie zaś do punktu 7 tegoż artykułu, w którym mowa jest o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 3 pkt 7). Zatem oczywistym jest, że ustawodawca wspominając w art. 17 ust. 5 cytowanej ustawy o placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu miał na myśli instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie, a nie zaś szkołę, do której zaliczył ośrodek szkolno-wychowawczy (art. 3 pkt 18). Ponadto Sąd w uzasadnieniu wyroku mylnie określił Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy jako placówkę opiekuńczo-wychowawczą w rozumieniu art. 3 pkt 7 wskazanej ustawy, co niewątpliwie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała, że argumentami przemawiającymi za uznaniem instytucji, do której uczęszcza jej córka za szkołę w rozumieniu cytowanej ustawy, a nie za placówkę zapewniającą całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu są takie okoliczności, jak: prowadzenie odpłatności za wyżywienie w internacie, brak opieki medycznej w czasie pobytu w ośrodku, czy też konieczność zapewnienia przez rodziców (opiekunów prawnych) wszelkiego uposażenia dzieci, tj. ubrań, pomocy szkolnych, czy urządzeń służących do rehabilitacji. Każdorazowa potrzeba skorzystania z pomocy lekarza, czy też przeprowadzenia rehabilitacji poza ośrodkiem wymaga aktywności i udziału rodziców (opiekunów), co z pewnością świadczy o niezapewnianiu całodobowej opieki w tym ośrodku. Dodatkowo skarżąca podniosła, że z zaświadczeń z dnia [...], z dnia [...] oraz z dnia [...] wynika, iż jej córka przebywa w ośrodku od poniedziałku (od godz. 8.00) do piątku (do godz. 13.00), co bezspornie oznacza, że placówka ta nie zapewnia całodobowej opieki przez co najmniej 5 pełnych dni w tygodniu, których wymaga ustawodawca dla spełnienia przesłanek określonych w artykule 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylnie zaskarżonych decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie osobie uprawnionej świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie w swej podstawie powołuje się na zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten jest nietrafny. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W art. 17 ust. 5 powołanej ustawy określone zostały przypadki, w jakich pomimo spełnienia wszystkich warunków uzasadniających przyznanie matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka świadczenie nie przysługuje (przesłanki negatywne). W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. W sprawie bezsporne jest, że córka skarżącej – W. T. przebywa od poniedziałku (godz. 8) do piątku (godz. 13) w Specjalistycznym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym dla Dzieci [...] w R.. Zgodnie z § 32 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczególnych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. Nr 32, poz. 467 ze zm.) specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy zapewnia wychowankom całodobową opiekę. Natomiast z zaświadczenia wystawionego w dniu [...] przez Dyrektora Ośrodka – M. Z. wynika, że kierowany przez nią ośrodek zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu tylko uczniom, którzy uczą się w szkole i jednocześnie przebywają w internacie. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż przewidziane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione wyłącznie od tego czy placówka, w której przebywa dziecko zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, a więc od rodzaju placówki, nie jest natomiast istotny wymiar czasu, w jakim konkretne dziecko przebywa w danej placówce. Takie rozumienie ww. przepisu nawiązuje do utrwalonej w orzecznictwie sądowym wykładni obowiązującego wcześniej art. 27 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Przepis ten określał identyczne przesłanki, a ich spełnienie warunkowało przyznanie zasiłku stałego, który został zastąpiony świadczeniem pielęgnacyjnym. W wyroku z dnia 25 lipca 2001 r. I SA 2692/00, Lex nr 79347, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 27 ust. 2a ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej operuje pojęciem "5 dni" w tygodniu w odniesieniu do możliwości zapewnienia opieki przez taki okres a nie pojęciem liczby dni przebywania w ośrodku. Wynika z tego, że nie faktyczna liczba dni przebywania dziecka w ciągu tygodnia w ośrodku decyduje o uprawnieniach do zasiłku, ale fakt, że zakład zapewnia (gotowy jest zapewnić) opiekę minimum przez 5 dni w tygodniu. Także w wyroku z dnia 23 lipca 2002 r. I SA 587/02, Lex nr 160203, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bez znaczenia jest okoliczność, że osoba sprawująca opiekę nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji nie wykorzystuje w pełni możliwości pobytu dziecka w całodobowym ośrodku rehabilitacyjnym lub innej placówce zapewniającej opiekę przez co najmniej pięć dni w tygodniu, gdyż w myśl ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej chodzi tu jedynie o zapewnienie dziecku możliwości opieki przez taki właśnie okres. W świetle powyższego należy jeszcze raz podkreślić, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza okoliczność, czy placówka, w której przebywa dziecko zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, nie zaś sytuacja faktyczna związana z okresem rzeczywistego przebywania dziecka w placówce (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005 r. I SA/Wa 703/05, Lex nr 187367). Stosując zaprezentowaną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w bezspornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnego zastosowania ww. przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na podnoszony przez autora skargi kasacyjnej fakt, iż córka skarżącej nie przebywa w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym wymaganych 5 dni, jest w całości nieuzasadniony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.