II SA/Bk 351/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 04 grudnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa p o s t a n a w i a odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...] Burmistrz S. odmówił wnioskodawcy - firmie J. M. D. S.A. w K. - zezwolenia na sprzedaż w sklepie spożywczo-przemysłowym "B." przy ul. G. [...] w S. napojów do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, a także napojów od 4,5% do 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W uzasadnieniu wskazał, iż powodem odmowy jest usytuowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych w odległości mniejszej od wymaganej uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2003r. odległości 100m od S. Ośrodka Kultury. Według organu I instancji nie można mówić o zachowaniu tej odległości w sytuacji, gdy jest ona wynikiem ustawienia prowizorycznej barierki mającej na celu wydłużenie najkrótszej drogi przejścia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca J. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...] kwietnia 2006r. wydało dwie decyzje, przy czym każdą z nich uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz : - decyzją nr [...] udzieliło firmie J. M. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo-przemysłowym "B." przy ul. G. [...] w S. (decyzja ta jest przedmiotem niniejszego postępowania), - decyzją nr [...] udzieliło firmie J. M. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo-przemysłowym "B." przy ul. G. [...] w S. (decyzja ta jest przedmiotem postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 352/06). W obydwu powyższych decyzjach określono, iż zezwolenie wydaje się na czas oznaczony od [...] kwietnia 2006r. do [...] kwietnia 2009r. W uzasadnieniu decyzji nr [...] (zaskarżonej w sprawie niniejszej) SKO wskazało, iż organ I instancji był zobowiązany wydać przedsiębiorcy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, gdyż spełnił on wszystkie przesłanki uzyskania takiego zezwolenia określone w przepisach art. 18 ust. 2, 3, 3a, 5 i 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. J. M. spełniło te warunki składając wniosek o wymaganej treści, niezbędne dokumenty oraz uzyskując pozytywną opinię z dnia 06 maja 2005r. gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Gmina S. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 3a i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) oraz naruszenie art. 7 KPA (zasady prawdy obiektywnej) z uwagi na powierzchowne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi powołała się na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2003r. Nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz określenia zasad usytuowania na terenie miasta i gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, z której wynika konieczność zachowania odległości 100 mb od punktu sprzedaży do S. Ośrodka Kultury. Odległość ta w sprawie niniejszej nie jest zachowana. Rzeczywista odległość pomiędzy drzwiami wejściowymi obu budynków według skarżącego jest mniejsza niż 100mb, zaś jej wyliczenie na 101 mb w trakcie pomiarów w dniu 06 maja 2005r. (k. 19 akt adm.) wynika tylko i wyłącznie z faktu ustawienia prowizorycznej barierki fikcyjnie wydłużającej drogę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wskazało, iż przyznanie Gminie S. w niniejszej sprawie statusu strony postępowania oznaczałoby umożliwienie realizowania przez nią dwóch sprzecznych rodzajów uprawnień: do rozstrzygnięcia wniosku w I instancji oraz do występowania w charakterze strony kwestionującej decyzję organu II instancji. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE: Skarga podlegała odrzuceniu. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie jej wymagań formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia (art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Powołany przepis wymienia przesłanki stanowiące podstawę odrzucenia skargi i stanowi w §1 pkt 6, iż podlega ona odrzuceniu również z przyczyn innych niż wymienione w punktach od 1 do 5. Wskazuje się, iż pod pojęciem innych przyczyn rozumieć należy m.in. brak określonej w art. 50 § 1 lub § 2 p.p.s.a. legitymacji do jej wniesienia (vide T. Woś i inni, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 276). Utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, iż nie posiada statusu strony w postępowaniu administracyjnym ani legitymacji procesowej do wniesienia do sądu administracyjnego skargi ta jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał rozstrzygnięcie w I instancji (vide uchwała 5s. NSA z dnia 09 października 2000r., w sprawie sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r., w sprawie sygn. akt OSK 1017/04, Lex nr 171164, postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005r. w sprawie sygn. akt II OSK 1187/05, nie publ.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to w całości podziela. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż potraktowanie Gminy S. w niniejszym przypadku jako podmiotu posiadającego legitymację procesową do zaskarżenia decyzji organu II instancji spowodowałoby nieuzasadnione przyznanie jej zakresu uprawnień, którego nie przewidują ani przepisy ustrojowe (ustawa z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ani przepisy procesowe (KPA, ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), czy też przepisy materialne, w oparciu o które ustala się interes prawny strony (w tym przypadku przepisy ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2002r. Nr 146, poz. 1231 ze zm. – dalej jako ustawa z dnia 26 października 1982r.). Merytoryczne rozpoznanie wniesionej przez Gminę S. skargi od decyzji, której przedmiotem kontroli było rozstrzygnięcie wydane w I instancji przez organ tej Gminy, oznaczałoby dopuszczenie skarżącej do dwóch, wykluczających się ról procesowych. Z jednej strony byłaby to rola organu administracji publicznej rozstrzygającego o uprawnieniach podmiotu spoza struktury administracji i w stosunku do którego organ Gminy S. zajmuje pozycję nadrzędną, władczą (na etapie postępowania administracyjnego w I instancji). Z drugiej zaś Gmina mogłaby bronić swojego interesu prawnego na etapie postępowania przed sądem tak, jakby była równorzędną stroną wobec tego podmiotu, o którego uprawnieniach i obowiązkach jej organy zadecydowały. Tymczasem przepisy p.p.s.a. nie przewidują żadnej roli dla organu I instancji w postępowaniu przed sądem, jego rola kończy się w momencie wydania rozstrzygnięcia i w postępowaniu administracyjnym II instancji posiada jedynie pozycję organu kontrolowanego. Sytuacja o jakiej mowa powyżej jest nie do przyjęcia również z tego powodu, że w zależności od etapu rozstrzygania sprawy (etap administracyjny, etap sądowoadministracyjny) status jednego z podmiotów postępowania zmieniałby się tak znacznie, iż z pozycji organu kontrolowanego na etapie postępowania administracyjnego w II instancji stałby się równorzędną stroną postępowania sądowego i po raz kolejny mógłby przedstawiać własne argumenty. Stanowisko dopuszczające organ jednostki samorządu terytorialnego jako organ I instancji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu II instancji nie może zostać zaakceptowane także z tego powodu, iż nastąpiłoby poszerzenie uprawnień procesowych po stronie organu administracji publicznej, który i tak na etapie I instancji posiada pozycję nadrzędną wobec strony. Wskazać także trzeba, iż stanowisko przyznające jednostce samorządu terytorialnego pozycję strony najpierw w postępowaniu administracyjnym, a następnie konsekwentnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy w I instancji rozstrzygał jej organ, nie daje się pogodzić z definicją strony postępowania zawartą w przepisach KPA i przepisach p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 28 KPA stroną jest każdy, czyjego obowiązku lub interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem stroną nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem dotyczącym interesu prawnego lub obowiązku jednostki, którą władczo reprezentuje. Organ bowiem jest zobligowany do orzekania zgodnie z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w jakimkolwiek prawnym powiązaniu czy też nie. W roli organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny czy obowiązek także wówczas, gdy decyzja dotyka bezpośrednio praw lub obowiązków reprezentowanej jednostki – zgodnie z zasadą, iż nie można być sędzią we własnej sprawie (vide powoływana uchwała 5 s. NSA z dnia 09 października 2000r.). Konsekwencją stanowiska, iż gmina nie może być stroną postępowania administracyjnego jest brak jej legitymacji procesowej do występowania jako skarżący przed sądem. Zgodnie z przepisem art. 32 p.p.s.a. stronami tego postępowania są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Skarżącym jest każdy, kto ma w tym interes prawny, ściśle określone podmioty: prokurator, Rzecznik Prawo Obywatelskich, organizacja społeczna w przypadkach określonych przepisem art. 50 § 1 p.p.s.a. lub też podmiot, którego uprawnienie do wniesienia skargi przewidziano expressis verbis w ustawie (art. 50 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanym przypadku uzasadnienia dla legitymacji procesowej Gminy S. można by teoretycznie poszukiwać w kategorii podmiotów będących stroną z uwagi na posiadanie interesu prawnego. Trudno odmówić tego interesu gminie, na której z mocy art. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. ciąży obowiązek przeciwdziałania alkoholizmowi na jej terenie. Jednak w sytuacji, gdy organy jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym I instancji rozstrzygnęły w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, a jednocześnie to rozstrzygnięcie wywołuje określone skutki w sferze sytuacji prawnej tej jednostki (wpływa na realizację jej ustawowych zadań), wyłączona jest możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku przyjąć trzeba, iż reprezentujący jednostkę organ broni jej interesu prawnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie wydając rozstrzygnięcie w I instancji (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005r. w sprawie sygn. akt II OSK 1187/05 (nie publ.) oraz T. Woś i inni, "Prawo o postępowaniu ...", s. 224). Reasumując, włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych reprezentowanych przez nie jednostek. W zakresie w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania interesu tej jednostki jako strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odnosząc się do stanowiska Burmistrza S. wyrażonego w piśmie z dnia 10 lipca 2006r. (k.22), a dotyczącego wezwania przez sąd do podpisania skargi przez osobę uprawnioną do reprezentowania Gminy S. wskazać trzeba, iż w skardze z dnia 09 maja 2006r. wskazano, iż skarżącą jest w/w Gmina. Również w powyższym piśmie z dnia 10 lipca 2006r. znalazło się stwierdzenie, iż skargę wniesiono w imieniu Gminy. Z przepisu art. 31 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym wynika, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Reprezentacja, o jakiej mowa w tym przepisie oznacza m.in. wnoszenie w imieniu gminy środków prawnych i uczestniczenie w jej imieniu w czynnościach procesowych, w tym przed sądem administracyjnym (vide wyrok NSA z dnia 29 marca 2000r. w sprawie sygn. akt I SA 720/99, Lex nr 78947). Uprawnienia do reprezentowania gminy na zewnątrz (w tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym) nie ma natomiast ani przewodniczący rady, którego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad (art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), ani sama Rada Miejska Gminy S., której kompetencje określa przepis art. 18 tej ustawy (nie przyznano radzie prawa reprezentacji gminy). Mając na uwadze, iż Gmina S. nie posiada legitymacji prawnej do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2006r. skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak wyżej.