I OSK 293/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 240/06 w sprawie ze skargi A. K. – M. i K. K.-W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia mienia na podstawie umów międzynarodowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 240/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargi A. K.-M. oraz K. K.-W. i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia mienia na podstawie umów międzynarodowych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] Minister Finansów, działając na podstawie art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., uchylił swoją decyzję z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] , na podstawie przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), zwanej w dalszej części ustawą, i orzekł o przejściu na rzecz Skarbu Państwa udziału 4/5 (należącego niegdyś do R. P.) w prawie własności powyżej wymienionej nieruchomości na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy, w związku z układem zawartym 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Komisja Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych, decyzją nr [...], na podstawie układu zawartego pomiędzy Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych przyznała pp. A. P., J. P., F. T., E. P., H. P. R. odszkodowanie za udział w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Ponadto osoby te (z wyjątkiem F. T.) złożyły przed Amerykańską Komisją Odszkodowawczą, oświadczenia o zrzeczeniu się praw do przedmiotowej nieruchomości. W przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość została w dniu [...] maja 1997 r. zbyta przez beneficjentkę H. P. R. – jedyną spadkobierczynię R. P. – na rzecz osób trzecich. Dnia [...] lutego 2000 r. Minister Finansów wydał więc decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności ww. nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził m.in., iż pomimo istnienia przesłanek do wydania decyzji deklaratoryjnej, tj. przyznania A. P., J. P., F. T., E. P., H. P. R. odszkodowania i złożenia zrzeczenia się praw do nieruchomości istniała przesłanka negatywna, jaką był fakt zbycia rzeczonej nieruchomości na rzecz osób trzecich cywilnoprawną umową sprzedaży w dniu [...] maja 1997 r. (repertorium [...]). Wobec tego Minister Finansów umorzył postępowanie ze względu na niewykonalność ewentualnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Uzasadniając zaś uchylenie powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. w trybie art. 154 § 1 i 2 k.p.a., organ uznał, że na mocy decyzji umarzającej żadna ze stron tego postępowania nie nabyła praw. Istotą bowiem umorzenia postępowania administracyjnego jest niedokonywanie jakichkolwiek zmian w dotychczas istniejącym stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy. Decyzja o umorzeniu postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, jest w istocie uznaniem organu administracji, że nie występują w sprawie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji merytorycznej, kreującej nowy stan prawny. W ocenie organu, za uchyleniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., wydanej w dniu 11 lutego 2000 r. przemawiał interes społeczny, zgodnie z którym każda decyzja wydana przez organ administracji i pozostająca w obrocie prawnym powinna być poprawna zarówno pod względem materialno, jak i formalnoprawnym. Decyzja, która z jakichkolwiek powodów jest wadliwa, powinna być niezwłocznie z tego obrotu wyeliminowana poprzez jej uchylenie albo zmianę. Minister Finansów podał, że wadliwość decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. wyrażała się w niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., której efektem było zakończenie postępowania administracyjnego i brak zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa. Ponowna analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie wykazała, iż postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej nieruchomości może być zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Stwierdził bowiem, że art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r., zgodnie z którym wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej, jako właściciela nieruchomości następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych – daje legitymację Ministrowi Finansów do wydawania deklaratoryjnych decyzji w przypadku przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W kwestii określenia momentu przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, Minister Finansów przyjął, iż wskazana nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa najpóźniej z dniem ogłoszenia ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, tj. 17 kwietnia 1968 r. Natomiast jako podstawę faktyczną wydanej decyzji – dowody, w oparciu o które załatwiono sprawę co do jej istoty, organ przyjął: 1. dokumentację amerykańską składającą się m.in. z: decyzji ([...]) wydanej na podstawie polskiej dokumentacji urzędowej i innej dokumentacji rejestrowej, zrzeczeń się praw własności przez A. P., J. P., E. P. i H. P. R., 2. dokumentację polską składającą się z: odpisu z księgi wieczystej nr [...] K.-P. urządzonej dla nieruchomości położonej przy ul. [...], wypisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1997 r., repertorium [...], dokumentacji nadesłanej z Urzędu Miasta K. Uzasadniając zmianę stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] lutego 2000 r., Minister Finansów podniósł, iż nieruchomością położoną przy ul. [...] rozporządzała osoba, która nie mogła przenieść skutecznie prawa własności na rzecz nabywcy tej nieruchomości, ponieważ jej samej to prawo nie przysługiwało – w myśl zasady – nemo plus iuris in alium transfere potest quam ipse habet (nikt nie może przenieść więcej praw niż sam posiada). Za niniejszą nieruchomość H. P. R. otrzymała zaś stosowne odszkodowanie. Z kolei, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2005 r. Minister Finansów wskazał, iż ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. jest podstawą do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych układów odszkodowawczych, co jest równoznaczne z tym, że decyzja jest bezpośrednim skutkiem wykonania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Wobec deklaratoryjnego charakteru decyzji, nie stoi na przeszkodzie jej wydania fakt zbycia nieruchomości przez osobę ujawnioną jako właściciel w księdze wieczystej, czy też fakt, że nabywców nieruchomości może chronić w tym wypadku rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Usunięcie rozbieżności pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a więc zarówno ustalenia dotyczące ujawnienia w księdze wieczystej osób uprawnionych, jak i kwestie nabycia nieruchomości w dobrej wierze, leżą w zakresie właściwości sądów powszechnych, a nie Ministra Finansów. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uznał, iż za uchyleniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., wydanej w dniu [...] lutego 2000 r. przemawia interes społeczny, zgodnie z którym każda decyzja wydana przez organ administracji i pozostająca w obrocie prawnym powinna być poprawna zarówno pod względem materialnoprawnym, jak i formalnoprawnym. Decyzja, która z jakichkolwiek powodów jest wadliwa, powinna być niezwłocznie z tego obrotu wyeliminowana poprzez jej uchylenie albo zmianę. Wadliwość decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. wyrażała się w niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., której efektem było zakończenie postępowania administracyjnego i brak odzwierciedlenia w stanie prawnym nieruchomości tych uprawnień, jakie Skarb Państwa nabył w związku z układem polsko-amerykańskim. Rozpoznając sprawę, na wstępie, Sąd I instancji stwierdził, iż wbrew stanowisku strony skarżącej odnoszącym się do kwestii braku dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania przez organ, na podstawie art. 154 k.p.a., organ ten słusznie wywiódł, iż warunkiem wszczęcia takiego postępowania jest brak nabycia na podstawie decyzji praw przez strony postępowania, a na mocy decyzji z dnia 11 lutego 2000 r., będącej decyzją umarzającą postępowanie w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość, żadna ze stron postępowania nie nabyła praw. Dalej Sąd zauważył, że postępowanie w sprawie dotyczyło przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału 4/5 (należącego niegdyś do R. P.) w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], objętej KW nr [...] K.-P. na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, w związku z układem zawartym 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Analizując zaś powołany układ, w szczególności wskazując na treść jego art. VIII, ale też odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroku NSA z dnia 17 maja 1999 r. OSA 2/98, ONSA 1999/4/1100), jak i doktryny, Sąd stwierdził, że bez wątpienia układ ten jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Niemniej jednak, skoro układ ten wszedł w życie z dniem podpisania, nie będąc ani ratyfikowanym, ani ogłoszonym w Dzienniku Ustaw, to w konsekwencji nie stanowi on źródła prawa w polskim systemie prawa, a tym samym jego stosowanie nie mogło wywołać skutków prawnych w zakresie stosunków własnościowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na istotę postanowień układu, które, jak zaznaczył, sprowadzają się do tego, że na jego podstawie Rząd Stanów Zjednoczonych zobowiązał się z zapłaconej przez Rząd Polski kwoty wypłacić obywatelom Stanów Zjednoczonych (zarówno osobom fizycznym, jak i osobom prawnym) odpowiednie odszkodowanie w celu całkowitego uregulowania i zaspokojenia wszystkich ich roszczeń wobec Polski z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych z mieniem lub odnoszących się do niego, a zatem rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na układ, wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie, a w konsekwencji, że układ ten był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 wyżej powołanej ustawy. Jednocześnie Sąd I instancji przyjął, że skoro w myśl art. 5 tej ustawy ma ona zastosowanie do umów międzynarodowych zawartych przed jej wejściem w życie, to taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, bowiem układ poprzedził powyższą regulację ustawową. Sąd, zajmując takie stanowisko, uczynił je punktem wyjścia dla stwierdzenia, że wydając stosowną decyzję, Minister Finansów miał obowiązek wziąć pod uwagę jedynie fakt zaistnienia przesłanek formalnych przewidzianych ustawą z dnia 9 kwietnia 1968 r., obligującą Ministra Finansów do wydania decyzji deklaratoryjnej. Sąd przyjął, że rozstrzygnięcie Ministra Finansów w formie decyzji stwierdzającej jest zatem bezpośrednim skutkiem wykonania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., w której widnieje zapis "decyzja stwierdzająca". Zdaniem Sądu, decyzja deklaratoryjna potwierdzała jedynie zaistnienie określonej sytuacji prawnej. Toteż Sąd uznał, że organ prawidłowo ocenił, że wydaniu decyzji nie stoi na przeszkodzie fakt zbycia nieruchomości przez osobę ujawnioną jako właściciel w księdze wieczystej, czy też fakt, że nabywców nieruchomości może chronić w tym wypadku rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Niezależnie od powyższych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Finansów z dnia [...] października 2005 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, 10 § 1, 77, 80 i 107 k.p.a., a to ze względu na niewyjaśnienie i nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Odwołując się do dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, Sąd wskazał, że Komisja Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych, decyzją nr [...], na podstawie układu zawartego pomiędzy Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych stwierdziła na podstawie urzędowej dokumentacji polskiej oraz innej dokumentacji rejestrowej, że występujący z roszczeniami A. P., J. P., F. T., posiadali każde po 1/5 udziału, zaś E. P. i H. P. R. po 1/10 udziału w nieruchomościach: 1. przy ul. [...] w K., w Polsce, w skład której wchodził budynek o kubaturze 950 m3 oraz działka o pow. 470 m2 oraz, 2. zagospodarowanej nieruchomości, w skład której wchodził budynek o kubaturze 3.240 m3 oraz działka o pow. 475 m2 przy ul. [...] w K., w Polsce. Tymczasem, jak podkreślił Sąd, w niniejszej sprawie organ powołując się na ww. decyzję, orzekł o przejściu na rzecz Skarbu Państwa udziału 4/5 (należącego niegdyś do R. P.) w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], objętej KW nr [...] K.-P., a nie jak wynika z decyzji – [...], a powstałej rozbieżności w zakresie niezgodności nazw i numerów ulic, organ w ogóle nie wyjaśnił. Ponadto, w uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że organ orzekając o przejęciu nieruchomości, winien mieć na uwadze, że warunkiem koniecznym do jej przejęcia jest dokładne ustalenie za co i jakiej wysokości odszkodowanie zostało przyznane w decyzji Komisji osobom legitymującym się prawem własności do danej nieruchomości łącznie z obowiązkiem ustalenia, czy w związku z otrzymanym odszkodowaniem nastąpiło zrzeczenie się przez te osoby wszelkich roszczeń do nieruchomości. Sąd zauważył, że o ile w aktach administracyjnych są dokumenty potwierdzające, iż decyzją nr [...] Komisja Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych, przyznała odszkodowanie za udział w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] A. P., J. P., F. T., E. P., H. P. R., to w aktach tych brak jest dowodu wskazującego, iż F. T., dysponująca udziałem w nieruchomości w 1/5 części złożyła przed Amerykańską Komisją Odszkodowawczą, stosowne oświadczenie o zrzeczeniu się praw do przedmiotowej nieruchomości, a od ustalenia tej okoliczności organ odstąpił. W rezultacie organ nie miał podstaw, aby wydaną decyzją stwierdzić przejęcie na rzecz Skarbu Państwa jej udziału w wysokości 1/5 części. W ocenie Sądu I instancji, organ dopuścił się także naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.), polegającego na pominięciu okoliczności, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa obejmowało udziały należące do A. P., J. P., F. T., E. P., czego konsekwencją było, że strony te lub ich prawni spadkobiercy w ogóle nie brali udziału w prowadzonym postępowaniu. Dodatkowo, zaskarżone decyzje nie zostały właściwie doręczone C. Z., a nadto organ winien także ustalić, czy K. Z. faktycznie zamieszkuje pod adresem ul. [...] w K. skoro na żadnym etapie postępowania nie odebrała osobiście adresowanej do niej korespondencji. Mając powyższe na uwadze, Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Finansów reprezentowany przez radcę prawnego M. P. Zaskarżonemu w całości wyrokowi, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię postanowienia art. V układu z dnia 16 lipca 1960 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych oraz pkt 6 i 7 lit. c Protokołu z dnia 29 listopada 1960 r. i przyjęcie, że nie istniały przesłanki do ujawnienia Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości, w księgach wieczystych na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Minister Finansów zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77, 80, 107 k.p.a., w sytuacji, gdy do naruszenia takiego nie doszło, a w dalszej konsekwencji także art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie z tej przyczyny decyzji, w sytuacji braku podstaw do uwzględnienia skargi, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy strona została skutecznie powiadomiona o toczącym się postępowaniu, a tym samym miała zagwarantowany w nim udział, a w dalszej konsekwencji także art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie z tej przyczyny decyzji, w sytuacji braku podstaw do uwzględnienia skargi, 3) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, podczas gdy przeprowadzenie tego rodzaju dowodów było konieczne dla wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości, a dalszej konsekwencji także art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie z powyższej przyczyny decyzji, w sytuacji braku podstaw do uwzględnienia skargi, 4) art. 58 w zw. z art. 53 p.p.s.a. poprzez uznanie, że A. K.-M. wniosła skargę z zachowaniem trzydziestodniowego terminu, podczas gdy skarga została wniesiona z uchybieniem tego terminu, a w dalszej konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie jej skargi, w sytuacji, gdy skarga ta winna być odrzucona. W konkluzji skargi kasacyjnej Minister Finansów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 58 w związku z art. 53 p.p.s.a., polegające na uznaniu, iż skarga A. K.-M. wniesiona została w terminie, podczas gdy skargę tę wniesiono po upływie terminu do jej wniesienia. Podnosząc ten zarzut, pełnomocnik Ministra Finansów wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż termin do wniesienia skargi upłynął w sobotę 21 stycznia 2006 r., bowiem decyzja Ministra Finansów została doręczona A. K.-M. w dniu 22 grudnia 2005 r. Sobota nie jest zaś dniem ustawowo wolnym od pracy, dlatego też wniesienie skargi w poniedziałek 23 stycznia 2006 r. nastąpiło z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Wskazać należy, iż w myśl art. 83 § 2 p.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Ustawodawca w art. 83 § 2 wprowadził zatem wyjątek od zasady przewidzianej w art. 115 Kodeksu cywilnego i z dniem ustawowo wolnym od pracy zrównał wszystkie soboty. Skoro więc ostatni dzień terminu do wniesienia skargi przez A. K.-M. przypadał na sobotę 21 stycznia 2006 r., to prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał skargę, nadaną w poniedziałek 23 stycznia 2006 r. w polskim urzędzie pocztowym, za wniesioną w terminie. Zarzut naruszenia art. 58 w związku z art. 53 p.p.s.a. uznać należy zatem za chybiony. Za chybiony należy także uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów. Podnosząc ten zarzut, pełnomocnik organu zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnieniu, nie wskazał jakie konkretnie dowody uzupełniające z dokumentów – i na jaką okoliczność – nie zostały przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzone. Pełnomocnik stwierdził jedynie, że "(...) w obliczu tak istotnych wątpliwości Sąd mógł przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, czego jednak nie uczynił (...)". Podkreślić należy, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze także pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także może w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, na podstawie art. 106 § 3 omawianej ustawy procesowej, dopuścić niezbędny dowód z dokumentu. Jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, zgodnie z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron postępowania przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, stosując do tego postępowania odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy procesowej, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały prawo materialne do poczynionych ustaleń. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyr. NSA z dnia 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50 129). Z art. 106 § 3 wynika, że sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku przeprowadzenia z urzędu postępowania zmierzającego do poszukiwania dowodów z dokumentu (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I FSK 260/05, niepubl.). Dlatego też nie można podzielić zarzutu kasacyjnego, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a., nie przeprowadzając z urzędu bliżej nieokreślonych dowodów uzupełniających z dokumentów. Kolejny z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Ministra Finansów podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że niewyjaśnienie w toku postępowania administracyjnego rozbieżności w oznaczeniu adresu przedmiotowej nieruchomości wynikających z porównania decyzji Amerykańskiej Komisji Odszkodowawczej (ul. [...]) i decyzji Ministra Finansów (ul. [...]), stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, żadna ze stron postępowania nie podniosła nigdy zarzutu dotyczącego przedmiotu postępowania administracyjnego, a ponadto osoba byłego właściciela ujawniona w księdze wieczystej wskazuje, iż chodzi tu o nieruchomość położoną przy ul. [...] w K. Jak już była o tym mowa powyżej, jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Komisja Stanów Zjednoczonych Ameryki do Spraw Regulowania Roszczeń Zagranicznych, decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 1966 r., przyznała odszkodowanie za dwie nieruchomości, w tym za nieruchomość zabudowaną o powierzchni 475 m2, położoną przy ul. [...] w K. Decyzja Ministra Finansów orzekała natomiast o przejściu na rzecz Skarbu Państwa udziału 4/5 w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji, wskazując na powyżej opisane rozbieżności, uznał, że winny być one wyjaśnione w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Skoro bowiem przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), jest stwierdzenie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, za którą, na podstawie umowy międzynarodowej, jej właścicielom lub ich następcom prawnym wypłacono odszkodowanie, to koniecznym jest poczynienie w toku postępowania administracyjnego ustaleń dotyczących tych nieruchomości oraz zbadanie, czy są to nieruchomości tożsame. Pełnomocnik Ministra Finansów, uzasadniając przedstawiony powyżej zarzut skargi kasacyjnej, podniósł ponadto, powołując się na dorobek judykatury, iż zrzeczenie się na rzecz Państwa Polskiego praw miało charakter posiłkowy, decydujące znaczenie dla wydania decyzji ma fakt wystąpienia przez właściciela o odszkodowanie oraz fakt otrzymania odszkodowania "bez względu na to, czy właściciel podpisał oświadczenie o zrzeczeniu się jakichkolwiek roszczeń". Dlatego też Sąd pierwszej instancji, jak wywodzi autorka skargi kasacyjnej, błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. z uwagi na brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego zrzeczenie się przez F. T. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wskazać należy, iż w świetle postanowień układu rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na układ, wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie (wyrok NSA składu 7 sędziów z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98, ONSA 1999/4/110). Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszej sprawie, podziela w pełni pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku składu siedmiu sędziów. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że niewyjaśnienie przez organ w toku postępowania administracyjnego kwestii zrzeczenia się przez F. T. prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, zmierzającego do wyjaśnienia opisanych powyżej rozbieżności w oznaczeniu przedmiotowej nieruchomości, a także tego, czy F. T. wypłacone zostało odszkodowanie. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z akt sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] była R. R. P. Jedynym spadkobiercą R. R. P. jest H. H. R. i tylko ona ujawniona została w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, przyznanie przymiotu strony osobom, które nie wykazały na gruncie prawa polskiego swoich praw do nieruchomości, jest wadliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał natomiast, iż pomimo tego, że orzeczenie Komisji Stanów Zjednoczonych Ameryki do Spraw Roszczeń Zagranicznych nr [...] dotyczyło przejęcia na rzecz Skarbu Państwa udziałów należących do A. P., J. P., F. T., E. P., osoby te lub ich prawni spadkobiercy w ogóle nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, co spowodowało, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Podkreślić należy, iż stosownie do art. 2 cyt. ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. W postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie przywołanego przepisu, stroną tego postępowania jest niewątpliwie ujawniony w księdze wieczystej właściciel lub jego prawni następcy. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa – Krowodrzy w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 30 stycznia 1991 r., sygn. akt [...], spadek po R. R. P., córce S. i S. vel T., stale ostatnio zamieszkałej w K. i tu zmarłej dnia [...] maja 1950 r., na podstawie ustawy nabyła w całości bratanica spadkodawczyni – H. (H.) R. H. R. jest zatem, na gruncie prawa polskiego jedyną spadkobierczynią właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Zaliczenie przez Komisję Stanów Zjednoczonych Ameryki do Spraw Uregulowania Roszczeń Finansowych innych, poza H. R., osób do kręgu spadkobierców właścicielki nieruchomości – R. R. P. – nie powoduje skutków na gruncie prawa polskiego. W sprawach spadkowych bowiem, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwem dla stosunków prywatnych międzynarodowych (Dz. U. Nr 101, poz. 581 ze zm.) oraz art. 34 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r. – Prawo prywatne międzynarodowe (Dz. U. Nr 46, poz. 290 ze zm.), właściwe jest prawo ojczyste spadkodawcy z chwili jego śmierci. Ponadto, jak stanowi art. 1102 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, do wyłącznej jurysdykcji krajowej należą sprawy o prawa rzeczowe i o posiadanie nieruchomości położonej w Polsce. Dodać należy, iż prawomocne postanowienie, stwierdzające nabycie spadku, stwarza domniemanie prawne, że osoba wymieniona w postanowieniu jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego). Z kolei, w myśl art. 679 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, dowód, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, nie jest spadkobiercą lub że jej udział w spadku jest inny niż stwierdzony, może być przeprowadzony tylko w postępowaniu o uchylenie lub zmianę nabycia spadku. Mając zatem na względzie, że do chwili zmiany przez sąd powszechny prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po R. R. P. jedyną jej spadkobierczynią na gruncie prawa polskiego jest H. R., stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie cyt. ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych jest H. R. Stroną tego postępowania, do czasu ewentualnej zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, nie są natomiast osoby (lub ich następcy prawni), które zostały uznane za spadkobierców przez Komisję Stanów Zjednoczonych Ameryki do Spraw Regulowania Roszczeń Zagranicznych. Również i to uchybienie nie miało istotnego wpływu na orzeczenie Sądu pierwszej instancji, gdyż, jak już o tym wspomniano, Minister Finansów winien w toku ponownego postępowania wyjaśnić rozbieżności w oznaczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz ustalić, czy F. T. wypłacone zostało odszkodowanie. Kolejny z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego w wyniku błędnej wykładni przepisu art. V układu z dnia 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych oraz pkt 6, 7 lit. c protokołu z dnia 29 listopada 1960 r. Zgodnie z orzecznictwem przez prawo materialne można rozumieć tylko te normy prawne, które wypływają ze źródeł prawa określonych w art. 87 Konstytucji RP, a więc także normy zawarte w ratyfikowanych przez Polskę umowach międzynarodowych (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 5 marca 2003 r., III CKN 106/00, niepubl.). Zawarty w 1960 r. w Waszyngtonie układ między stroną polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki został podpisany przez pełnomocnych przedstawicieli (ministrów reprezentujących strony układu) i nie zawierał warunku ratyfikacji tej umowy. W konsekwencji układ nie został ratyfikowany, ani ogłoszony w Dzienniku Ustaw. Układ ten został wykonany przez stronę polską w ten sposób, iż drugiej stronie układu przekazano określone kwoty w celu wypłaty odszkodowań, o których mowa w układzie, a zatem należy ocenić, iż władze polskie uznały moc obowiązującą omawianego aktu prawa międzynarodowego. Nie budzi wątpliwości, iż omawiany układ stanowi umowę międzynarodową. W doktrynie przyjmowano, że umowy międzynarodowe jedynie wtedy mogą mieć skuteczność wewnętrzną w dziedzinach stanowiących materię zastrzeżoną dla ustawodawcy albo ustawodawczo już uregulowaną, gdy są należycie ogłoszone w Dzienniku Ustaw, albowiem takie ogłoszenie jest niezbędnym warunkiem skuteczności ustaw i rozporządzeń wykonawczych, a więc aktów regulujących te dziedziny. W doktrynie nie budzi w zasadzie wątpliwości pogląd, iż porozumienia rządowe, to jest akty umowne prawa międzynarodowego nie podlegające ratyfikacji, nie mogą być źródłem prawa w dziedzinach zastrzeżonych dla ustawy albo uregulowanych ustawowo. Umowa międzynarodowa ratyfikowana mogła zatem regulować sprawy cywilne pod warunkiem, że była ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Sądy na ogół mogły stosować w tej dziedzinie tylko umowy międzynarodowe ratyfikowane i ogłoszone w Dzienniku Ustaw. Natomiast – według doktryny – inne organy państwowe, a w szczególności organy administracji i gospodarki państwowej, stosują w sprawach "nieustawowych" również wszystkie umowy nieogłoszone, nie uważając ogłoszenia umowy za warunek jej skuteczności w stosunkach wewnętrznych. Zawarty dnia 16 lipca 1960 r. w Waszyngtonie układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w art. VIII przewidywał, iż wchodzi w życie z dniem jego podpisania, nie był więc ani ratyfikowany, ani też ogłoszony w Dzienniku Ustaw. Oznacza to, że układ ten, jakkolwiek jest umową międzynarodową, nie stanowi źródła prawa w polskim systemie prawnym (wyrok NSA w składzie 7 sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98, ONSA 1999/4/110). Skoro zatem przywołany powyżej układ nie stanowi źródła prawa w polskim systemie prawnym, to za chybiony uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów cyt. układu oraz protokołu do tego układu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.