II OSK 131/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 891/03 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 października 2006 r., rozpoznając skargę "[...]" SA w W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2003 r., którą na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uwzględniając skargę B. i Z. B., uchylono decyzję tego organu z dnia [...] października 2002 r. oraz decyzję Starosty K. z [...] lipca 2002 r. w sprawie pozytywnego uzgodnienia przez organ ochrony środowiska dokumentacji koniecznej do uzyskania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji. Uzasadniając wyrok Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Starosta Powiatowy w K. W., działając na podstawie art. 46 ust. 4 pkt 2, art. 48 ust. 2 i 4, art. 51 i art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, po rozpatrzeniu wniosku "[...]" SA w W. w sprawie uzgodnienia raportu oddziaływania na środowisko planowanej budowy Stacji Bazowej [...] na działce nr [...] w miejscowości C., gmina O., zatwierdził pozytywnie przedłożoną dokumentację pod warunkiem, iż po uruchomieniu stacji i każdorazowo w razie zmiany warunków pracy obiektu, mogących mieć wpływ na zmianę poziomów elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, należy przeprowadzić pomiary kontrolne rzeczywistego rozkładu pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji. Rozpoznając odwołanie B. i Z. B. od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2002 r. utrzymało ją w mocy. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli B. i Z. B. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 105 § 1 k.p.a., uchyliło decyzję z dnia [...] października 2002 r. oraz decyzję Starosty Powiatowego w K. W. z dnia [...] lipca 2002 r. i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu natomiast podniosło, że stosownie do regulacji zawartej w art. 383 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. W związku z tym wskazało, że przedmiotem decyzji organów obu instancji było uzgodnienie raportu oddziaływania na środowisko budowy stacji bazowej [...] w związku z ubieganiem się inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. W świetle zaś art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane organem właściwym w sprawie wydania pozwolenia na budowę takiej stacji jest starosta, a na podstawie art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska organem właściwym w sprawach uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie ochrony środowiska jest także starosta. Dalej wskazało, że z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę stacji jest jednocześnie organ uzgadniający, to jest starosta, ma zastosowanie przytoczony wcześniej art. 383 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przedstawiając zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że "[...]" SA w W. zarzucił błędną interpretację art. 383 i art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska oraz art. 82 ust. 2 i art. 82a Prawa budowlanego. Przytaczając uzasadnienie skargi Sąd ten wskazał, że skarżący podniósł, iż ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie określenia organu prowadzącego postępowania są błędne, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę (z dnia [...] stycznia 2003 r.) została wydana przez Wójta Gminy O., a nie przez Starostę, co wskazuje na zastosowanie art. 82a Prawa budowlanego. W przedstawianej sytuacji, według skarżącego, organem prowadzącym postępowanie jest Wójt Gminy O., a organem właściwym do uzgodnienia Starosta Powiatowy w K. W. Wskazano też, że taki rozkład funkcji uwarunkowany jest w aneksie (§ 1 ust. 1 pkt. 3) do porozumienia pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B. Z. a Zarządem Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1990 r., zawartym na mocy art. 82a Prawa budowlanego. Z kolei przedstawiając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ ten w odpowiedzi na skargę podniósł, że art. 82a Prawa budowlanego, który stanowi, że Starosta może powierzyć gminom, w drodze porozumienia, prowadzenie spraw z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, w tym wydawanie w jego imieniu decyzji administracyjnej, jest przypadkiem tzw. pełnomocnictwa administracyjnego. W przypadku bowiem działania z upoważnienia osoba lub organ, którym powierzono rozstrzyganie danego rodzaju spraw, nie działają we własnym imieniu. Wykonują je jedynie w imieniu i na rachunek organu, do którego te kompetencje należą. Zatem, w rozpoznawanej sprawie, jak wskazano, wydanie przez Wójta Gminy O. decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że Wójt działał w przedmiotowej sprawie jako inny organ i orzekał we własnym imieniu. Decyzja Wójta wydana została bowiem w imieniu Starosty, na podstawie porozumienia powierzającego Gminie prowadzenie spraw z zakresu właściwości Starosty jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stoi na stanowisku, że skoro art. 82a Prawa budowlanego zezwalał staroście na powierzenie gminie prowadzenia spraw z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, w tym wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych, to tym samym przeniósł na niego wszystkie pozostałe uprawnienia wymagające jakiegokolwiek orzeczenia w toku procesu inwestycyjnego. Tak sformułowaną tezę Sąd pierwszej instancji uznał za błędną. Wskazał w związku z tym, że według art. 82a Prawa budowlanego starosta mógł powierzyć gminie prowadzenie spraw w zakresie swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Czyli, że starosta mógł powierzyć gminie na drodze porozumienia tylko sprawy z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej. Następnie wskazał, powołując się na art. 378 § 1 Prawa o ochronie środowiska, że w sprawach uzgodnienia raportu oddziaływania na środowisko starosta działa jako organ ochrony środowiska. Powołał się też na art. 383 Prawa ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 2002 r.), stwierdzając, że przepis ten zwalniał od uzyskania wymogu uzgodnienia czy opiniowania przez organ ochrony środowiska, tylko wtedy gdy organem właściwym do prowadzenia sprawy był jednocześnie organ uzgadniający lub opiniujący. Reasumując stwierdził, że skoro starosta mógł powierzyć gminie na drodze porozumienia tylko sprawy z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej, to nie mógł powierzyć jej spraw z zakresu ochrony środowiska. Nie można więc mówić, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tym przypadku ani o "pokryciu" się właściwości rzeczowej w osobie jednego organu, ani o tak zwanym pełnomocnictwie administracyjnym dlatego, że takie "pełnomocnictwo" może wynikać tylko z wyraźnego przepisu ustawy. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 października 2006 r. w całości, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 383 Prawa ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skoro starosta mógł powierzyć gminie na drodze porozumienia tylko sprawy z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej, to nie mógł powierzyć jej spraw z zakresu ochrony środowiska, art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz art. 82 ust. 1 i 2 i art. 82a Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono m.in., że okoliczność, że prowadzenie spraw z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej zostało w świetle art. 82a Prawa budowlanego powierzone przez Starostę Powiatowego w K. W. Wójtowi Gminy O. nie oznacza, że Wójt Gminy O. działa w własnym imieniu jako organ architektoniczno-budowlany, lecz, że zadania powierzone przez Starostę Gmina wykonuje w imieniu Starosty. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego skoro w przytoczonym przepisie zawarte jest zastrzeżenie, że organ, któremu powierzono kompetencje, wykonuje je w imieniu organu, któremu pierwotnie one przysługiwały, to decyzja wydawana przez ten organ gminy jest decyzją starosty. W związku z tym skoro na podstawie art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem w sprawach uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie ochrony środowiska jest starosta, to zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i uzgodnienie leżą w kompetencji jednego organu, którym jest starosta, a nie wójt. Zachodzą zatem, jak wskazano, okoliczności, o których mowa w art. 383 Prawa ochrony środowiska, który jednoznacznie stanowi, że wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że w sprawie chodzi jedynie o wykładnię i stosowanie art. 383 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji administracyjnej, czyli w dniu [...] marca 2003 r. (Dz. U. nr 62 z 2001 r., poz. 627 ze zm.). Wówczas przepis ten stanowił, że wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Taka treść powołanego przepisu przesądza o tym, że przy jego wykładni należy skoncentrować się na właściwości organów. W związku z tym należy zauważyć, że właściwość organów może wynikać m.in. z ustawy lub porozumienia organów. W pierwszym przypadku jest to właściwość ustawowa, zaś w drugim delegacyjna. Treść art. 383 Prawa ochrony środowiska nie daje podstaw do przyjęcia, aby ustawodawca mówiąc o organie właściwym do prowadzenia postępowania ograniczał się do jednego tylko rodzaju właściwości, mianowicie właściwości ustawowej. Przepis ten będzie miał zatem zastosowanie, gdy ten sam organ będzie właściwy zarówno do prowadzenia postępowania, jak i do uzgadniania lub opiniowania bez względu na to w jaki sposób nabył w obu przypadkach swoją właściwość. W związku z tym należy zauważyć, że oprócz treści negatywnej (wymogu uzgadniania lub opiniowania nie stosuje się) powołany przepis zawiera normę pozytywną, mówiącą mianowicie, że uzgadnianie lub opiniowanie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie nie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Tak samo jak w przypadku negatywnej treści, art. 383 Prawa ochrony środowiska również w przypadku, gdy ujmuje się go od pozytywnej strony, nie daje podstaw do twierdzenia, aby ustawodawca mówiąc o organie właściwym do prowadzenia postępowania ograniczał się do jednego tylko rodzaju właściwości. Należy zatem dojść do wniosku, że z interpretowanego przepisu wynika, że wymóg uzgodnienia lub opiniowania stosuje się także wtedy, gdy co do zasady wynikającej z przepisów ustawy w obu sprawach będzie właściwy jeden i ten sam organ, lecz na skutek właściwości delegacyjnej, wynikającej z porozumienia organów, właściwość ta "rozejdzie" się na dwa organy. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisami ustawy zarówno w sprawie pozwolenia na budowę, jak i w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego i raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z organem ochrony środowiska właściwy był bowiem starosta (art. 82 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm. oraz art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Jednakże na skutek porozumienia właściwość do wydania pozwolenia na budowę uzyskał wójt gminy, w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy O. Nie zachodziły zatem okoliczności określone hipotezą normy zawartej w art. 383 Prawa ochrony środowiska. Wymóg uzgodnienia zatem istniał, a postępowanie w tej sprawie nie było bezprzedmiotowe, co powodowało, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2003 r., którą z powodu bezprzedmiotowości postępowania umorzono postępowanie przed Starostą K., po uchyleniu wcześniejszych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i S. K., została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Wyrok Sądu pierwszej instancji, którym tą decyzję uchylono, jest zatem, mimo błędnego uzasadnienia, zgodny z prawem. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.