II SA/Bd 814/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Grzegorz Saniewski ( spr.) Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 19 września 2006r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie okręgów wyborczych oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] 2006 r. Rada Gminy B. dokonała podziału gminy B. na 9 okręgów wyborczych. W jej wyniku liczba okręgów w gminie, w stosunku do liczby wynikającej z uchwały Rady Nr [...] z dnia [...] 2002 r., zmniejszyła się z 10 do 9, wskutek połączenia dawnych okręgów nr 8 (z liczbą wybieranych radnych - 1) i nr 9 (z liczbą wybieranych radnych - 2) w nowy okręg nr 8 (z liczbą wybieranych radnych - 3). W dniu [...] 2006 r. Wojewoda [...] podjął rozstrzygnięcie nadzorcze orzekając o nieważności uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] 2006 r. W uzasadnieniu Wojewoda powołując się na treść przepisu art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547; z późn. zm.; zwana dalej "Ordynacją wyborczą") stwierdził, że podział na okręgi wyborcze jest stały, a zmiany granic okręgów wyborczych można dokonywać tylko w określonych przypadkach tj. jeżeli taka konieczność wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczny radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Według Wojewody Rada Gminy w B. uchwalając powyższą uchwałę działała w sposób sprzeczny z przepisem art. 92 ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej. Jak wynika z treści § 5 kwestionowanej uchwały, traci moc uchwała Nr [...] z dnia [...] 2002 r. w sprawie okręgów wyborczych. Kwestionowana uchwała nie dokonuje zatem zamiany, ale dokonuje nowego podziału gminy na okręgi wyborcze w sytuacji, gdy był już on dokonany w roku 2002. Ponadto zdaniem Wojewody nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających dokonanie zmiany istniejącego podziału gminy na okręgi wyborcze. Wojewoda zwrócił uwagę, że jego pogląd jest zgodny z postanowieniem Komisarza Wyborczego we W[...] nr [...] z dnia [...] 2006 r. W skardze do sądu administracyjnego Gmina B. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca podniosła, że Wojewoda dopuścił się obrazy przepisów prawa materialnego w postaci art. 92 ust. 1 Ordynacji wyborczej, gdyż wbrew jego twierdzeniom istniały ustawowe przesłanki podjęcia uchwały z dnia [...] 2006 r. tj.: - nastąpiła zmiana liczby mieszkańców, - nastąpiła zmiana liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że na skutek zmian w liczbie mieszkańców gminy oraz zmian liczby mieszkańców zamieszkałych w poszczególnych okręgach wyborczych pierwotne ustalenia wynikające z uchwały Rady Gminy z dnia 10 lipca 2002 r. okazały się nieaktualne. Wynika z nich bowiem, że w gminie wybiera się 16 radnych, podczas gdy zgodnie z ustawą ich liczba wynosi 15. Zmiany dotyczą przede wszystkim okręgów nr 1 i 9 W stosunku do roku 2002 r.: - ogólna liczba mieszkańców gminy zmniejszyła się z liczby 5707 do 5552, - w okręgu wyborczym (posiadającym dotychczas 3 mandaty) nastąpił przyrost liczby ludności o jedną osobę (z 1296 do 1297), - w okręgu wyborczym nr 9 nastąpiło zmniejszenie liczby ludności z 596 do 585. W rezultacie według normy przedstawicielskiej obowiązującej w roku 2002 (tj. 380,5): - na okręg nr 1 przypadało 3 mandaty (współczynnik według normy przedstawicielskiej: 3,4), - na okręg nr 9 przypadło 2 mandaty (współczynnik według normy przedstawicielskiej: 1,5). W roku 2006 Komisarz Wyborczy we W. zażądał od Rady Gminy takiej uchwały dotyczącej okręgów, aby liczba radnych wybieranych w okręgu nr 1 wynosiła 4, a w okręgu nr 9 - 1. Oznaczałoby to, że w okręgu wyborczym 1 mandat przypadałby na około 324 osoby, a w okręgu nr 9 - 1 mandat na 585 osób. Przy uwzględnieniu aktualnej normy przedstawicielskiej: - w okręgu nr 1 - przypada 3,50 radnego - w okręgu nr 9 - przypada 1,58 radnego W takiej sytuacji odebranie jednego mandatu wyborcom z okręgu nr 9, a dodanie go do okręgu nr 1 - byłoby rażącą dysproporcją, stanowiącą jawne wykroczenie przeciwko zasadom demokracji i sprawiedliwości, nie mającą nic wspólnego z ideami samorządności i równej reprezentacji oraz równego traktowania wszystkich mieszkańców gminy. Gmina zauważyła, że rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody opiera się na ustaleniu, iż Rada Gminy dokonując uchwałą z [...] 2006 r. zmiany okręgów wyborczych uchyliła uchwałę z 2002 r. Należy z tego domniemywać, że gdyby Rada dokonała jedynie zmiany swojej wcześniejszej uchwały w sprawie okręgów wyborczych (zamiast jej uchylenia), to Wojewoda nie miałby podstaw do stwierdzenia, iż uchwała narusza art. 92 ust. 1 Ordynacji wyborczej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ograniczono się jedynie do zacytowania ww. przepisu. Z ostrożności procesowej Gmina podniosła, że wbrew poglądowi wyrażonemu przez Komisarza Wyborczego w postanowieniu przywołanym przez Wojewodę - art. 92 ust. 1 nie wiąże przesłanki zmiany liczby mieszkańców ze zmianą ustawowej liczby radnych, określonej w art. 17 ustawy o samorządzie gminnym. Brak takiego powiązania wydaje się być logiczny i uzasadniony, skoro zmiana liczby mieszkańców, nie prowadząc wprost do zmiany ustawowej liczby radnych wywiera bezpośredni wpływ na racjonalność i sprawiedliwość normy przedstawicielskiej. Ponadto zmiana liczby radnych jest oddzielną, autonomiczną przesłanką zmiany okręgów wyborczych, ujętą w art. 92 Ordynacji. Skoro tak, to pojęcie "zmiana liczby mieszkańców" należy interpretować zgodnie z podstawową metodą wykładni prawniczej, jaką jest interpretacja językowa. Skarżąca podkreśliła, że okolicznością w żaden sposób nie kwestionowaną jest fakt, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniała w sposób obiektywny kolejna przesłanka stanowiąca zarówno prawne jak i faktyczne uzasadnienie dla zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały Rady Gminy, a mianowicie - zmiana liczby radnych wybieranych w okręgach nr 9 i nr 1. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Ordynacji wyborczej (według stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały Rady Gminy B.) podział gminy na okręgi wyborcze jest stały. Zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika: - ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, - zmiany liczby mieszkańców danej gminy, - zmiany liczby radnych w radzie gminy lub - zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Przepis art. 92 ust. 1 Ordynacji wyborczej wprowadza jako zasadę stałość podziału gminy na okręgi wyborcze. Istotą tej regulacji jest zdaniem Sądu zachowanie raz ustalonych granic okręgów i dokonywanie ewentualnej korekty granic tylko w ściśle określonych w ustawie przypadkach. Technika dokonywanych zmian ma znaczenie drugorzędne i powinna być oceniana przede wszystkim pod kątem zachowania istoty regulacji ustawowej. Jeżeli by zatem wystąpiły ustawowe przesłanki zmiany granic np. 3 z 10 okręgów wyborczych w danej gminie, to bez większego znaczenia jest, czy zmiana nastąpi poprzez uchwalenie nowej uchwały w której będą określone granice wszystkich okręgów wyborczych (tj. zarówno tych podlegających zmianom ze względu na zaistnienie ustawowych przesłanek jak i nie podlegających zmianom), czy też poprzez podjęcie uchwały wskazującej granice tylko 3 podlegających zmianom okręgów. Istotne jest natomiast, aby nie zostały zmienione granice tych 7 okręgów, w stosunku do których nie zachodzą przesłanki ustawowe z art. 92 ust. 1 Ordynacji wyborczej. Słusznie zatem podnosi skarżąca, iż zarzut Wojewody odnośnie techniki przeprowadzonych przez Radę Gminy B. zmian jest chybiony. Trudno uznać także za precyzyjnie wyrażony zarzut Wojewody odnośnie braku ustawowych przesłanek do zmiany granic okręgów wyborczych. Wojewoda nie uzasadnia bliżej tego zarzutu, ale powołuje się na treść postanowienia Komisarza Wyborczego we W. z dnia [...] 2006 r. W owym postanowieniu (znanym gminie) Komisarz także wskazuje na brak ustawowych przesłanek zmiany podziału gminy na okręgi wyborcze, jednocześnie jednak stwierdza, powołując się na dokonaną analizę (nie załączoną do postanowienia), że w kontekście brzemienia art. 92 ust. 2 pkt 1 i 2 Ordynacji wyborczej konieczna jest zmiana liczby radnych wybieranych w istniejących okręgach tj. konieczne jest zwiększenie liczby wybieranych radnych w okręgu nr 1 z dotychczasowych 3 do 4 przy jednoczesnym zmniejszeniu liczby wybieranych radnych w okręgu nr 9 z 2 do 1. Przyjmując owe twierdzenie za słuszne należałoby stwierdzić, że zachodzi przesłanka do zmiany podziału gminy na okręgi wyborcze, a to w postaci "zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych", o której mowa w art. 92 ust. 1 Ordynacji. Zauważyć trzeba jednakże, że art. 92 ust. 1 mówi o zmianie granic okręgów wyborczych, o ile ze zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych "konieczność taka wynika". Nie każda zatem zmiana liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych musi automatycznie pociągać za sobą konieczność zmiany granic okręgów, w szczególności nie musi pociągać konieczności łącznia okręgów. Zbadanie, czy zachodzi konieczność zmiany granic okręgów wymaga przeanalizowania przepisów art. 92 ust. 2 Ordynacji wyborczej, jak też art. 90 i 89 tej ustawy (por. pkt 4 komentarza do art. 89, art. 90 i art. 92 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw [w] K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz - "Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC, 2006). Stosownie do art. 92 ust. 2 podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala, na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), rada gminy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 89 i następujących zasad: 1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej; 2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 27 i art. 90, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 27 i art. 90, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa. Zgodnie z przywołanym art. 89 okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy (ust. 1), przy czym w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest sołectwo (ust. 2). Sołectwa łączy się w celu utworzenia okręgu wielomandatowego lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa (ust. 3). Według art. 27 liczbę radnych wybieranych do rad ustala, odrębnie dla każdej rady, wojewoda, po porozumieniu z komisarzem wyborczym, odpowiednio do zasad określonych w niniejszej ustawie oraz ustawach odrębnych (ust. 1); ustalenie liczby radnych dla każdej rady następuje na podstawie liczby mieszkańców zamieszkałych na obszarze działania danej rady, według stanu ewidencji ludności na koniec roku poprzedzającego rok, w którym wybory mają być przeprowadzone (ust. 2). Natomiast art. 90 stwierdza, że w każdym okręgu wyborczym tworzonym dla wyboru rady w gminie liczącej do 20.000 mieszkańców wybiera się od 1 do 5 radnych (ust. 1), zaś dla wyboru rady w gminie liczącej powyżej 20.000 mieszkańców tworzy się okręgi wyborcze, w których wybiera się od 5 do 8 radnych (ust. 2). Z powyższych przepisów wynika zatem przede wszystkim że: - w okręgach wyborczych powinna być przede wszystkim zachowana gminna jednolita norma przedstawicielstwa, - w miarę możliwości należy przede wszystkim dążyć do stworzenia stanu, w którym jedno sołectwo stanowi jeden okręg wyborczy, - w stworzonych okręgach nie można przekraczać maksymalnej ustawowej liczby wybieranych radnych, - ustalenie, czy udało się zachować powyższe zasady powinno być dokonane w oparciu o liczbę mieszkańców gminy zamieszkałych na obszarze działania danej radny według stanu na koniec roku poprzedzającego rok w którym wybory mają być przeprowadzone (a nie np. według stanu na koniec roku poprzedzającego pierwszy podział gminy na okręgi). Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do Gminy B. należy stwierdzić, że liczba mieszkańców tej gminy zarówno na koniec 2001 r., jak też na koniec 2005 r. była mniejsza niż 20.000, ma w niej zatem zastosowanie reguła jedno sołectwo - jeden okręg. Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.) liczba radnych w gminie tej wielkości wynosi 15. Dla dokonania podziału gminy na okręgi wyborcze, który miał miejsce w roku 2002 istotne znacznie miała liczba mieszkańców na koniec roku 2001. Wynosiła ona 5707. Przy uwzględnieniu ustawowej liczby radnych jednolita norma przedstawicielstwa wynosiła zatem 380,46 (5707:15). Gmina powinna być zatem podzielona na takie okręgi wyborcze, aby w każdym okręgu wyborczym znalazło się 380 mieszkańców lub ich wielokrotność nie większa niż pięciokrotność (maksymalna liczba radnych wybieranych w okręgu). Uchwałą z [...] 2002 r. Rada Gminy dokonała podziału gminy na 10 okręgów wyborczych w ten sposób że: - w okręgu nr 1 obejmującym jedno sołectwo wybierano 3 radnych (1296 mieszkańców - 3,41 jednolitej normy przedstawicielskiej - "j.n.p.") - w okręgu nr 8 obejmującym 3 sołectwa wybierano 1 radnego (w sumie 398 mieszkańców - 1,05 j.n.p.), - w okręgu nr 9 obejmującym 3 sołectwa wybierano 2 radnych (w sumie 596 mieszkańców - 1,57 j.n.p.), - okręgi nr 2 (373 mieszkańców czyli 0,98 j.n.p.), nr 3 (435 mieszkańców czyli 1,14 j.n.p.), nr 5 (427 mieszkańców czyli 1,12 j.n.p.), nr 6 (335 mieszkańców, czyli 0,88 j.n.p.), nr 10 (430 mieszkańców czyli 1,13 j.n.p.) były okręgami jednomandatowymi, - okręgi nr 4 (661 mieszkańców czyli 1,74 j.n.p.) i nr 7 (756 mieszkańców czyli 1,99 j.n.p.) były okręgami dwumandatowymi. Na koniec 2005 r. gminę zamieszkiwało 5.552 mieszkańców (tj. o 2,72 % mniej w stosunku do końca roku 2001), jednolita norma przedstawicielska zmniejszyła się i wynosi obecnie 370,13. Przy uwzględnieniu obecnej liczby mieszkańców w poszczególnych sołectwach oznacza to, że w okręgu nr 1 zamieszkałym przez 1297 osób wielokrotność jednolitej normy przedstawicielskiej wynosi 3,50, a więc po zastosowaniu zaokrąglenia w górę (stosownie do art. 92 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej) liczba wybieranych radnych powinna wynosić 4. Przy zachowaniu dotychczasowej liczby mandatów w pozostałych okręgach oznaczałoby to wybór w sumie 16 radnych. Ze względu na niezmienioną ustawową liczbę radnych w gminie (15) oznacza to konieczność odjęcia mandatu nadwyżkowego w tych okręgu wyborczym, w którym norma przedstawicielstwa jest najmniejsza (art. 92 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej). Ponieważ w jednym okręgu musi być wybierany co najmniej jeden radny, przy wyborze należałoby pominąć dotychczasowe okręgi jednomandatowe tj. dotychczasowe okręgi nr 2, nr 3, nr 5, nr 6 i nr 10 - które nie zmieniły znacząco liczby mieszkańców, a j.n. p. w każdym z tych okręgów nadal wynosi poniżej 1,5 (nr 2 - 0,99, nr 3 - 1,10, nr 5 - 1,12, nr 6 - 0,86,nr 10 - 1,10). Także w dotychczasowym jednomandatowym okręgu nr 8 nie zmieniła się znacząco liczba mieszkańców (obecnie 398 mieszkańców), wskutek czego przy aktualnej wielokrotności j.n.p. w tym okręgu tj. 0,96, okręg ten nadal spełnia przesłanki okręgu jednomandatowego. Spośród pozostałych dotychczasowych okręgów: - w okręgu nr 4 zamieszkuje obecnie 665 osób tj. 1,80 j.n.p. - w okręgu nr 7 zamieszkuje obecnie 739 osób tj. 1,97 j.n.p. - w okręgu nr 9 zamieszkuje obecnie 585 osób (mniej o 1,85 % w stosunku do końca roku 2001) tj. 1,58 j.n.p. Porównując j.n.p. w poszczególnych okręgach w roku 2002 i w roku 2005 r. okazuje się, że nie doszło do żadnych radykalnych zmian w tym zakresie, w szczególności w "dawnych" okręgach nr 1, nr 8 i nr 9. W okręgu nr 1 j.n.p. zwiększyła się z 3,41 do 3,50, w okręgu nr 8 j.n.p. zmniejszyła się z 1,05 do 0,96, natomiast w okręgu nr 9 j.n.p. zwiększyła się z 1,57 do 1,58. Zachowanie zatem jednolitej normy przedstawicielstwa w dotychczasowych okręgach wyborczych lub nieistotna jej zmiana, pomimo zmiany liczby mieszkańców gminy, wyklucza dalsze łączenie sołectw w celu stworzenia nowego okręgu wyborczego (art. 89 ust. 3 Ordynacji wyborczej). Zachowanie jednolitej normy przedstawicielstwa powoduje też, że odjęcie mandatu "nadwyżkowego" (art. 92 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej) powinno być dokonane bez zmiany granic okręgów. Jest to w przedmiotowej sprawie możliwe, jako że w Gminie B. istnieje kilka okręgów wielomandatowych. W rezultacie należy stwierdzić, że we wskazanej gminie, pomimo zmiany liczby jej mieszkańców i konieczności zmiany liczby wybieranych radnych w poszczególnych okręgach wyborczych - nie zachodzi "konieczność" zmiany granic okręgów wyborczych. Wobec powyższego, pomimo braku w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stosownej analizy dotyczącej zmiany liczby wybieranych radnych w okręgach, tj. pomimo iż uzasadnienie owo nie spełnia wymogów art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym - Sąd uznał, że samo rozstrzygnięcie Wojewody jest zgodne z prawem, a wskazane naruszenie przepisu postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy także naruszenie przepisów postępowania w postaci braku zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02, opubl. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2003 r., Nr 2, poz. 43 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 55833). Postępowanie nadzorcze zostało wszczęte wobec braku reakcji gminy na naruszenie prawa wytknięte przez Komisarza Wyborczego w postanowieniu z dnia [...] 2006 r., doręczonym gminie. Trudno było oczekiwać, iż gmina w odpowiedzi na te same zarzuty, podnoszone tym razem w postępowaniu nadzorczym, przedstawiłaby inne stanowisko niż dotychczas prezentowane. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd oddalił skargę.