I OSK 1035/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak /spr./, Jolanta Sikorska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 170/05 w sprawie ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 listopada 2004 r. nr XXIX/2223/04 w przedmiocie trybu i zasad udzielania pożyczek właścicielom lokali mieszkalnych oddala skargę kasacyjną Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu wniosło skargę na uchwałę nr XXIX/2223/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 listopada 2004 r. w sprawie trybu i zasad udzielania pożyczek właścicielom lokali mieszkalnych na sfinansowanie kosztów remontów i modernizacji nieruchomości, w których Gmina Wrocław jest współwłaścicielem. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości zarzucając, że uchwałę podjęto bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Gmina Wrocław wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że wbrew zarzutom organu nadzoru zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Zwrócono uwagę na to, że jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 27 powołanej uchwały nr XXI/1677/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 1 kwietnia 2004 r., która wprowadziła wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym Gminy Wrocław, zgodnie z upoważnieniem art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Program obejmuje niezbędne elementy wskazane w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Wskazuje bowiem inne działania mające na celu wykorzystanie i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy. Program ten ma charakter aktu prawa miejscowego. Przepis art. 21 ust. 2 ustawy ma ścisły związek z art. 4 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, zgodnie z którym ustawowe zadania przypisane samorządowi gminnemu wykonywane są poprzez wykorzystanie gminnego zasobu mieszkaniowego lub w inny sposób. Ten inny sposób, do stosowania którego upoważniono gminy, to także między innymi udzielanie pożyczek właścicielom lokali w budynkach, których gmina jest współwłaścicielem – jako właścicielka pozostałych lokali niewyodrębnionych w sensie prawnym. Jako współwłaścicielka nieruchomości gmina obowiązana jest ponadto – w szczególności na podstawie art. 209 Kodeksu cywilnego – do podejmowania czynności przewidzianych Kodeksem cywilnym i przepisami ustaw szczegółowych, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa, w tym prawa do rzeczy nieruchomej objętej współwłasnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 170/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z 18 listopada 2004 r. nr XXIX/2223/04 w przedmiocie trybu i zasad udzielania pożyczek właścicielom lokali mieszkalnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4 "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę", dokonany jest podział tych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana z powołaniem się na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niesporne w sprawie jest więc zakwalifikowanie tej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, nie konsumujące się w jednostkowym stosowaniu. Istotny dla zaliczenia rozpatrywanej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego jest także przedmiot jej regulacji, który wkracza w sferę uprawnień osób prywatnych – współwłaścicieli nieruchomości, których także gmina jest współwłaścicielem. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest wykładnia art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały. Słusznie podniesiono w skardze, że podstawą prawną aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też w art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym. Takiego upoważnienia ustawowego nie zawiera natomiast art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jest to przepis prawa ustrojowego, ogólna, kolizyjna norma kompetencyjna, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania w sferę praw osób prywatnych, ani w formie prawnego aktu indywidualnego, ani w formie aktu prawa miejscowego. Taką podstawą prawną nie może być także § 27 uchwały nr XXI/1677/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym Gminy Wrocław na lata 2004–2008. Jest to sprzeczne z powołanymi przepisami Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym, które wyraźnie określają, że akty prawa miejscowego mogą być wydawane tylko na podstawie ustaw i w granicach zawartych tam upoważnień. Przepisy te wiążą ściśle wydawanie aktów prawa miejscowego z ustawami i nie przewidują możliwości subdelegacji do wydania aktu w tym zakresie. Nie można się także zgodzić z poglądem gminy co do tego, że brak powołania w akcie prawa miejscowego podstawy prawnej do jego wydania stanowi co najwyżej uchybienie zasadom techniki prawodawczej. Sąd nie podziela poglądu gminy co do tego, że ani Konstytucja, ani ustawy szczegółowe nie przewidują obowiązku powołania podstawy prawnej w aktach prawa miejscowego. Należy się zgodzić z tym, że w Konstytucji oraz w ustawach, do których Konstytucja odsyła, brak jest formuły, że akty prawa miejscowego wydawane są "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie". Dokonując wykładni przepisów regulujących wydawanie aktów prawa miejscowego trzeba jednak mieć na względzie, że akt prawa miejscowego wkracza władczo w sferę chronionych prawnie praw i wolności podmiotów prywatnych. Podmioty te powinny być poinformowane o podstawach prawnych takiego wkroczenia. Z zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 7 Konstytucji formułą: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", wynika także, że organ władzy publicznej tworząc czy stosując prawo powinien się nie tylko opierać, ale także wylegitymować się stosowną podstawą prawną. Brak powołania podstawy prawnej w akcie prawa miejscowego, zdaniem Sądu, narusza zatem prawo w sposób istotny. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi nawet sytuacja istnienia tzw. domniemanej podstawy prawnej, którą podnosi gmina dla uzasadnienia legalności podjęcia zaskarżonej uchwały. Według gminy podstawę taką stanowią przepisy art. 21 ust. 2 pkt 8 oraz art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. W odpowiedzi na skargę gmina przyjmuje, że przepisy te określają zadania własne gminy i tworzą ogólne ramy dla działań zmierzających do wykorzystania i racjonalizacji gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Przepisy, które "tworzą ogólne ramy dla działań" nie mogą stanowić podstawy prawnej aktu prawa miejscowego. W rozpatrywanej sprawie taką podstawą może być bowiem tylko przepis ustalający organ właściwy oraz przedmiot kompetencji prawodawczych. Podstawą taką nie może być także art. 209 kodeksu cywilnego powołany w odpowiedzi na skargę. Także pilne potrzeby społeczne czy gospodarcze, na które powołuje się gmina, nie mogą być podstawą dla aktu prawa miejscowego. Słusznie zarzucono w skardze, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i/ ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten określa wyłączną właściwość rady gminy w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w roku budżetowym. Jego przedmiot regulacji jest ściśle określony. Nie może zatem stanowić podstawy do określenia zasad udzielania takich pożyczek. Sąd podkreślił, że nie kwestionuje prawa gminy do przeznaczenia w jej budżecie środków na udzielanie pożyczek prywatnym współwłaścicielom nieruchomości, w których gmina jest współwłaścicielem, przeznaczonych na remonty tych nieruchomości. Sąd stwierdza, że w obowiązującym prawie brak jest podstaw do uregulowania tej sprawy w formie aktu prawa miejscowego w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale. W następstwie tego zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Wrocławia jako akt prawa miejscowego wydany bez podstawy prawnej jest sprzeczna z prawem. Rada Miejska Wrocławia wniosła od wyroku skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności przez uznanie, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego nie stanowiły podstawy prawnej działania Rady Miejskiej Wrocławia. Na tej podstawie wnosiła o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez oddalenie skargi, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi ogólną normę kompetencyjną z wyjątkiem spraw odmiennie uregulowanych w ustawach. Przepisy ustawy ani ustaw szczególnych nie przyznają ani w sposób wyraźny, ani dorozumiały, że regulacja prawna zawarta w uchwale należy do kompetencji organu wykonawczego gminy. W zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, ze zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a uprawnionym do stanowienia tej kategorii prawa jest zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie rada gminy. Dalej wywodziła, że skoro rada gminy jest właściwa, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i/, do ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek to na zasadzie a mariori ad minus uprawniona jest do ustalenia zasad ich udzielania. Podstawę prawną stanowi również § 27 uprzedniej uchwały, która w żaden sposób nie narusza konstytucyjnego obowiązku działania na podstawie prawa, gdyż powołany przepis prawa miejscowego jest oparty na ustawowej podstawie z art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wydana uchwała jest związana z zarządzaniem mieniem gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). W rozumieniu powołanego przepisu mieniem gminy jest jej ogół praw i obowiązków związanych z jej zasobem mieszkaniowym. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiło o: 1) odrzucenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej, 2) zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać podstaw skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w szczególności przez uznanie, że art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 21 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) nie stanowił podstawy prawnej do podjęcia uchwały. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał prawidłowej wykładni art. 18 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. W zakresie stanowienia prawa miejscowego art. 18 ust. 1 tej ustawy nie jest podstawą prawną do działania rady gminy. Wynika to zarówno z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym nie ma znaczenia czy dotyczyłoby ono uprawnień czy nakładania obowiązków. Nie daje podstawy ustawowej do wydania w tym zakresie aktu prawa miejscowego również art. 21 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie kodeksu cywilnego. Stanowienie aktów prawa miejscowego wymaga ustanowionego expressis verbis w ustawie upoważnienia. Upoważnienia tego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.