III SA/Wr 300/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty, oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...], skierowaną do K. W., Naczelnik Urzędu Celnego w L. wymierzył karę pieniężną w kwocie 3.000 zł za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego (przewóz mebli tapicerowanych) bez uiszczenia opłaty należnej za przejazd po drogach krajowych. Powyższe naruszenie obowiązków stwierdzili funkcjonariusze celni Referatu Grupy Mobilnej w Z., w dniu [...], podczas przeprowadzonej na 1 km drogi krajowej Nr [...] od Granicy Państwa – J. kontroli dokumentów pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] (kraj rejestracji – Niemcy), którym kierował K. W. Kierowca okazał dobową kartę opłaty drogowej o numerze [...], która nie była wypełniona w polach: "Nr rejestracyjny" i "Ważna do", oświadczając, iż zapomniał wypełnić wszystkie rubryki. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Dyrektor Izby Celnej we W. utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji – po przedstawieniu zarzutów sformułowanych przez stronę w odwołaniu – przytoczył ustawowe podstawy prawne decyzji wydanej przez Naczelnika Urzędu Celnego w L., cytując w pierwszej kolejności przepisy art. 87 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 89 ust. 1, art. 93 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i powołując się dodatkowo na pkt 1.4.1. załącznika do tej ustawy. Dyrektor Izby Celnej powołał się następnie na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazdy po drogach krajowych, wydanego na podstawie upoważnienia przewidzianego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Organ podkreślił, iż zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu, w sposób określony w § 5. Wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty. Przepisy § 5 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia stanowią z kolei, że kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu, przez wpisanie – w odpowiednim miejscu – numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz oznaczenie emisji spalin pojazdu samochodowego. Termin ważności karty należy przy tym wpisać tak, aby wszystkie oznaczone pola karty były wypełnione. Z § 5 ust. 6 jednoznacznie wynika – zdaniem organu odwoławczego – że karta opłaty drogowej niewypełniona lub wypełniona w sposób inny, niż określony w ust. 1 i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W ocenie Dyrektora Izby Celnej, z cytowanych przepisów oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kierujący pojazdem, podczas kontroli dokumentów, wykonywał międzynarodowy transport drogowy bez wymaganej prawem karty opłaty drogowej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Organ drugiej instancji zwrócił też uwagę na wyrok WSA z dnia 23 lutego 2005 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 796/04), w którym Sąd ten przyjął, iż jeżeli ktoś okazuje podczas kontroli kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych bez wpisanego numeru rejestracyjnego pojazdu, stwierdza się naruszenie wymienione w pkt. 1.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Dyrektor Izby Celnej wywodził dalej, iż przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest jedynie ustalenie zaistnienia określonych uprawnień lub obowiązków w stosunku do konkretnego podmiotu, co następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ celny nie bada przy tym winy oraz stopnia przyczynienia się danego podmiotu do ich wykonania. Stwierdza jedynie, czy obowiązki nałożone na przedsiębiorcę na podstawie obowiązujących przepisów prawa zostały przez niego wykonane, czy też nie To strona, jako podmiot, który profesjonalnie zajmuje się transportem drogowym, powinna zachować szczególną staranność w realizacji przepisów o transporcie drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik strony –zarzucając, iż decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów pkt. 1.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym (skarżącemu chodziło zapewne o pkt 4.1. załącznika, w aktualnym jego brzmieniu) oraz § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych – wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów celnych obu instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż – wbrew ustaleniom organu pierwszej instancji, podtrzymanym w decyzji Dyrektora Izby Celnej – opłata za przejazd została wniesiona, co potwierdza fakt posiadania dokumentu opłaty. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, "uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu". Z punktu widzenia momentu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, decydującym jest więc moment zapłaty ceny, a nie wypełnienia karty. Pełnomocnik skarżącego przyznał, że ustawa o transporcie drogowym, w pkt. 1.4.1. załącznika (w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji) penalizowała wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty drogowej. Skutkiem naruszenia przepisów ustawy w tym zakresie było nałożenie kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł. Wywodził jednak dalej, iż – prawdopodobnie w celu wyjaśnienia wątpliwości – ustawodawca w terminie późniejszym dokonał nowelizacji wspomnianego załącznika, między innymi poprzez uzupełnienie właściwego punktu tegoż załącznika (aktualnie pkt 4.1.). Ustawodawca wyjaśnił mianowicie, iż kara pieniężna w maksymalnej wysokości (3.000 zł) dotyczy sytuacji braku karty opłaty drogowej w pojeździe. Natomiast wykonywanie transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej, skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 500 zł (aktualnie 1.000 zł). Zdaniem strony skarżącej, w okolicznościach niniejszej sprawy, w której nie wpisano końcowej daty ważności karty dobowej opłaty drogowej, oczywiste jest, że miało miejsce jej nieprawidłowe wypełnienie, a nie brak uiszczenia opłaty. Tej oceny nie może zmienić wskazana w skarżonej decyzji interpretacja § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, która jest błędna i sprzeczna z ustawą o transporcie drogowym. Stosowanie wykładni zaproponowanej przez organy celne, wyłączyłoby w praktyce stosowanie pkt. 1.4.1 (chodziło zapewne o pkt 1.4.4.) załącznika do ustawy o transporcie drogowym (aktualnie pkt. 4.3). Jeśli bowiem każde nieprawidłowe wypełnienie karty opłaty drogowej jest równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty, jak to przyjęły organy, powstaje pytanie o to, w jakiej sytuacji znaleźć powinien zastosowanie pkt 1.4.1 (nieprawidłowe wypełnienie karty)? W skardze wyrażono następnie zapatrywanie, iż wykładnia dokonana przez organy celne pozostaje także w sprzeczności z zasadami elementarnej logiki i wykładni prawa, która musi być ścieśniająca, a nie rozszerzająca, zwłaszcza w przypadku przepisów nakładających na przedsiębiorców obciążenia i kary. Organy administracji stosują niejasny i niezrozumiały przepis § 5 ust. 6 rozporządzenia, zamiast ustalony stan faktyczny odnieść bezpośrednio do przepisów aktu prawnego wyższego rangą, jakim jest ustawa. Wniosek taki jest uzasadniony tym bardziej, iż w niniejszej sprawie nieprawidłowość wypełnienia dotyczyła karty dobowej, przy czym wypełniona została rubryka "Ważna od". Całkowicie wyłączona była więc możliwość korzystania z karty opłaty, z naruszeniem innych przepisów ustawy o transporcie drogowym, na szkodę Skarbu Państwa. Inne wnioski musiałyby zostać wyprowadzone, gdyby w niniejszej sprawie chodziło o kartę opłaty drogowej o dłuższym terminie ważności, w przypadku której możliwe byłyby nadużycie w jej wykorzystaniu. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem strony skarżącej, jeżeli ustawa o transporcie drogowym rozróżnia wykonywanie transportu bez opłaty oraz z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty, to w niniejszej sprawie chodziło wyłącznie o ten drugi wypadek. Konsekwencją zaś wystąpienia tej przesłanki naruszenia przepisów powinno być nałożenie kary pieniężnej jedynie w wysokości 500 PLN. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Istota sporu między obu stronami postępowania sądowoadministracyjnego w rozpoznawanej sprawie, polega na odmiennym kwalifikowaniu skutków uchybienia, stwierdzonego w czasie kontroli pojazdu prowadzonego w dniu [...] przez K. W., a polegającego na przedłożeniu dobowej karty opłaty drogowej, w której pola "Nr rejestracyjny" oraz "Ważna do" nie były wypełnione. Organy celne przyjęły, że chodzi w tym wypadku o "wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych", w rozumieniu pkt. 1.4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst – Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), określanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "ustawa transportowa". Natomiast skarżący uznał, iż właściwe było wyłącznie zakwalifikowanie owego uchybienia do pkt. 1.4.3. wspomnianego załącznika, w którym mowa o "wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej". Marginalnie należy wspomnieć, że zmiana załącznika, do której pełnomocnik K. W. nawiązywał kilkakrotnie w skardze została dokonana na podstawie art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497). Z kolei w art. 8 pkt 1 tejże noweli ustawodawca zastrzegł, iż – między innymi – jej art. 1 pkt 33 wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ponieważ ustawa nowelizująca z dnia 29 lipca 2005 r. została promulgowana w dniu 20 września 2005 r. (data Dziennika Ustaw Nr 180), zmieniony załącznik zaczął obowiązywać dopiero od dnia 21 grudnia 2005 r., a więc już po ostatecznym załatwieniu sprawy przez organy celne (drugoinstancyjna decyzja zapadła wszak w dniu [...]). Wyjaśnienie tej kwestii było konieczne ze względu na niekwestionowany standard oceny legalności zaskarżonych orzeczeń, dokonywanej przez sądy administracyjne z punktu widzenia stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej. W tak zarysowanych granicach sporu należało podzielić stanowisko prezentowane przez organy celne. Źródłem kontrowersji między stronami jest bez wątpienia używanie przez prawodawcę różnorodnych, z pozoru wykluczających się, określeń. W § 5 ust. 6 obowiązującego w czasie załatwiania sprawy przez organy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), którego brzmienie miało dla organów celnych decydujące znaczenie, przesądzono o tym, że "Karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki (podkreślenia Sądu) nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty". Z kolei w cytowanym już pkt. 1.4.3. załącznika do ustawy transportowej mowa o karcie "nieprawidłowo wypełnionej". Wbrew jednak odmiennemu poglądowi pełnomocnika strony skarżącej, zakładając – co niezbędne – racjonalizm prawodawcy, wielość wymienionych określeń wcale nie prowadzi do stwierdzenia między nimi sprzeczności, i to zarówno w efekcie dokonania samej tylko wykładni językowej, jak i po wykorzystaniu innych, uzupełniających metod, zwłaszcza interpretacji celowościowej i systemowej. Przechodząc do wykładni językowej należy zwrócić uwagę strony skarżącej, iż u podłoża zapisu przyjętego w pkt. 1.4.3. załącznika, traktującego o karcie "nieprawidłowo wypełnionej", leży założenie, iż karta ta została w ogóle wypełniona. Dopiero po "wypełnieniu" karty można bowiem stwierdzić prawidłowość dokonania tej czynności. Tymczasem karta przedłożona przez skarżącego do kontroli w dniu 22 września 2005 r. nie może być uznana za "wypełnioną", skoro pominięto dwie rubryki, w tym tak istotną, jak pole służące do wpisania numeru rejestracyjnego pojazdu służącego do przewozu (o wadze tego uchybienia będzie jeszcze mowa w dalszej części wywodu). W tej sytuacji, uwzględniając nadal wzorzec racjonalnego prawodawcy, należało przyjąć, iż opisane uchybienie stanowi w istocie "niewypełnienie" karty opłaty drogowej w rozumieniu § 5 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego, a nie – jak to sugerował skarżący – jedynie jej "nieprawidłowe wypełnienie", o którym mowa w pkt. 1.4.3. załącznika. Za nieprawidłowo wypełnioną kartę drogową można byłoby uznać kartę co prawda w pełni wypełnioną, ale zawierającą błędy (np. w wypadku przestawienia liter bądź cyfr w numerze rejestracyjnym pojazdu, czy też omyłek rachunkowych przy określaniu początku lub końca ważności karty), przy tym bez dokonywania w niej poprawek, co dyskwalifikowałoby ją w świetle § 5 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego. Przedstawiony kierunek wykładni gramatycznej zyskuje dodatkowe wsparcie w interpretacji systemowej i celowościowej. Łatwo zauważyć, iż w wypadku "nieprawidłowego wypełnienia" karty opłaty drogowej zdecydowanie zmniejszono wymierzaną wówczas karę pieniężną. Liberalizowanie dolegliwości jest zaś uzasadnione tylko w odniesieniu do przypadków mniejszej rangi (mniejszej wagi, mniej istotnych), tak jak to przedstawiono w toku dotychczasowego wywodu. Za uchybienia tego typu nie mogą być natomiast absolutnie uznane pozostałe sytuacje, o których mowa w § 5 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego. Karta niewypełniona, choćby tylko w części, stwarza przecież duże możliwości do nadużyć. Ma tego pełną świadomość sam autor skargi, przyznając to w odniesieniu do braku wpisania końcowego momentu ważności karty innej niż dobowa. Należy w związku z tym dobitnie podkreślić, iż takie samo (a może i większe) pole do nadużyć – z oczywistych powodów – powstaje w wypadku zaniechania wpisania numeru rejestracyjnego, podstawowej danej, pozwalającej na ustalenie, czy opłacony został rzeczywiście przejazd tym środkiem transportu, który podlega kontroli. Także dla uniknięcia takich negatywnych konsekwencji legislator zrównał skutki niewypełnienia karty, z jej wypełnieniem w sposób inny niż określony w ust. 1 oraz 3-5 paragrafu 5 rozporządzenia (gdzie dokładnie precyzuje też obowiązki samego przedsiębiorcy związane z wypełnianiem karty drogowej, akcentując wpisy dotyczące właśnie numeru rejestracyjnego i okresu ważności), a także karty zawierającej poprawki, bo to ewidentnie wpływać musi na jej moc dowodową. Nie można oczywiście podawać w wątpliwość twierdzenia strony skarżącej, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, skoro tej treści zapis znalazł się w § 4 ust. 1 in principio rozporządzenia. Chodzi jednak o znaczenie tej okoliczności dla penalizacji przewidzianej w pkt 1.4.1. załącznika do ustawy transportowej, a w tym zakresie Sąd nie może podzielić zapatrywania pełnomocnika skarżącego. Sam fakt nabycia karty, bez skonkretyzowania okresu jej ważności i wpisania numeru identyfikacyjnego, nie może bowiem przesądzać o tym, za jaki konkretnie transport drogowy lub przejazd na potrzeby własne i przy użyciu jakiego pojazdu opłata została uiszczona. Właśnie dlatego, w tym samym § 4 w ust. 1 (in fine) i w ust. 2. sformułowano – na co trafnie zwróciły uwagę organy celne – dodatkową powinność wypełnienia karty, jeszcze przed rozpoczęciem przejazdu, stwierdzając, iż jedynie tak wypełniona karta stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty, który to dokument przedsiębiorca zobowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli (art. 87 ust. 1 ustawy transportowej. Uregulowano też odwrotną zależność. Karta niewypełniona, wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5 paragrafu 5, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Odnosząc te wywody do niniejszej sprawy trzeba skonstatować, że dokonując przejazdu z kartą, w której nie został wpisany numer rejestracyjny pojazdu, K. W. nie posiadał dokumentu (dowodu) potwierdzającego fakt uiszczenia opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych tym właśnie pojazdem, który prowadził w momencie kontroli. Wobec przedstawionego, istotnego sformalizowania procesu dowodowego w tego typu sprawach, jak rozpoznawana, dowodu tego nie można zastąpić innym. Podobne stanowisko, podzielane w całości przez skład Sądu orzekający w tej sprawie, zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 czerwca 2004 r. (II SA 737/03), przyjmując, iż "Skutek prawny uiszczenia opłaty wywołuje tylko i wyłącznie posiadanie karty opłaty prawidłowej pod każdym względem, a więc odpowiedniej do wykonywanego przejazdu oraz wypełnionej w całości i bez poprawek". Zważywszy powyższe, należy uznać, że wobec braku dowodu uiszczenia należnej opłaty organy słusznie zakwalifikowały opisane uchybienia jako "wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych", w rozumieniu pkt. 1.4.1. załącznika do ustawy transportowej i zgodnie z tym punktem wymierzyły skarżącemu karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Brak naruszeń prawa zarzucanych organom celnym przez stronę obligował Sąd do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycja zawartą w art. 151 p.p.s.a.