I OSK 347/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Małgorzata Borowiec NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 466/06 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania J. B. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy: J. B., będący funkcjonariuszem Służby Więziennej w służbie stałej (do służby wstąpił w dniu [...] listopada 1996 r.), w dniu wstąpienia do służby dysponował udziałem we współwłasności nieruchomości położonej w miejscowości Ł., gmina L., zabudowanej domem mieszkalnym w stanie surowym. Wyżej wymieniony udział w połowie działki i domu otrzymał wraz z żoną w dniu [...] września 1991 r. od swoich rodziców w wykonaniu umowy darowizny. Od dnia [...] września 1994 r. skarżący wraz z żoną i trójką dzieci zamieszkiwał w części domu otrzymanej od rodziców, a zajmowana przez niego powierzchnia obejmowała [...] m2, podczas gdy przysługująca mu, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn.: Dz.U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) powierzchnia mieszkalna wynosiła [...] m2, bowiem J. B. posiadał prawo do pięciu norm zaludnienia. W związku z koniecznością poprawy warunków mieszkaniowych, J. B. w dniu [...] maja 2005 r. zakupił od rodziców pozostałą część działki i domu, a następnie w dniu 11 sierpnia 2005 r. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Do wniosku załączył akty notarialne nabycia rzeczonej nieruchomości oraz kopię umowy kredytu hipotecznego przeznaczonego na zakup udziału w nieruchomości. Decyzją Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w L. z dnia [...], wydaną na podstawie art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2003 r., Nr 132, poz. 1235 ze zm.) utrzymano w mocy zaskarżoną przez J. B. decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z dnia [...] o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że J. B. stał się właścicielem całego domu mieszkalnego położonego we wsi Ł. nr [...], a więc w dniu składania wniosku o udzielnie pomocy finansowej określonej w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż był już właścicielem całego domu mieszkalnego, co powoduje, że, w ocenie organu, brak jest podstaw do przyznania mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 27 września 2006 r. J. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na ww. decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Skarżący zarzucił tej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej w związku z § 5 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, co doprowadziło do wydania decyzji o odmowie przyznania pomocy finansowej, mimo spełnienia przez skarżącego przesłanek do jej przyznania, a także naruszenie przepisów postępowania w tym art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) poprzez niedołożenie należytych starań dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz naruszenie art. 77 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Jednocześnie skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji lub uchylenie decyzji organów obydwu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia i podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z dnia [...] Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd wskazał, iż biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, należy uznać, że skoro pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a pomoc taką przyznaje się na pisemny wniosek funkcjonariusza złożony z dołączonymi do niego dokumentami potwierdzającymi fakt ubiegania się przez funkcjonariusza o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (np.: umowę o spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na cele mieszkaniowe, umowę kupna lokalu mieszkalnego sporządzoną w formie aktu notarialnego), to błędne jest twierdzenie, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem, które odnosi się do sytuacji, która ma nastąpić w przyszłości. Zdaniem Sądu I instancji, skoro zgodnie z przepisami cytowanego rozporządzenia, dokumentami potwierdzającymi fakt ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny może być m. in. umowa kupna lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego), tym samym oznacza to, że ustawodawca przewidział możliwość przyznania takiej pomocy na lokal (dom) już zakupiony, będący w posiadaniu wnioskującego o przyznanie takiej pomocy. Sąd I instancji dodał, iż również sama ustawa o Służbie Więziennej nie przewiduje wygaśnięcia prawa do uzyskania rzeczonej pomocy finansowej na skutek upływu czasu, czy też zrealizowania zamierzenia, na jakie pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Sąd I instancji nadmienił, iż art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej mówi wprawdzie, że pomoc finansowa przysługuje na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, lecz stwierdzenie to określa jedynie cel, na jaki pomoc jest przyznawana, nie limitując czasu, w jakim może być przyznana, a skoro przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznania pomocy, to dopóki roszczenie się nie przedawni, może być skutecznie dochodzone przez funkcjonariusza. Podsumowując powyższe, Sąd I instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie skarżący, składając wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej złożył dokumenty, z których wynika, że przed zakupem udziału we współwłasności domu spełniał warunki do przyznania mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie - do pomocy finansowej na uzyskanie takiego lokalu. Sąd I instancji wskazał, iż wbrew stanowisku organów wydających decyzje w tej sprawie, jeżeli przed zakupem udziału w nieruchomości skarżący spełniał ustawowe przesłanki do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie domu, pomoc taką należy mu przyznać, niezależnie od okoliczności, że w dacie złożenia wniosku dom stał się jego własnością na podstawie umowy kupna zawartej przed jego złożeniem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z art. 85 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 pkt 2 tej ustawy oraz z § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego polegające na mylnej wykładni pojęcia ustawowego "na uzyskanie lokalu" i niesłusznym przyjęciu przez Sąd, iż "błędne jest twierdzenie, że pomoc finansowa jest świadczeniem, które nie odnosi się do sytuacji, która ma nastąpić w przyszłości". W uzasadnieniu wskazano, iż z wyrażoną przez Sąd wykładnią przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie można się zgodzić, bowiem gramatyczna wykładnia art. 85 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 prowadzi do wniosku, iż przysługujące funkcjonariuszowi prawo do lokalu jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a jeśli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to nie spełnia on warunków do uzyskania pomocy finansowej. Pełnomocnik organu wskazał, iż uregulowanie zawarte w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie jest unormowaniem samodzielnym i nie może być interpretowane w oderwaniu od art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu zachodzi wtedy, gdy funkcjonariusz Służby Więziennej spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 87 ustawy. Pełnomocnik organu podał, iż w analizowanej sprawie funkcjonariusz wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w dniu 11 sierpnia 2005 r., ale już od dnia 5 maja 2005 r. miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Z ustawy o Służbie Więziennej wynika zaś, iż pomoc przysługuje na uzyskanie lokalu, a nie na uzyskany lokal, tak więc pomoc ta nie odnosi się do sytuacji gdy funkcjonariusz posiada już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Wnoszący skargę kasacyjną dodał także, iż szczegółowe zasady przyznawania pomocy finansowej określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wydane na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej i z tego rozporządzenia wynika, że pomoc przyznaje się na pisemny wniosek funkcjonariusza zawierający m. in. określenie aktualnej sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza, jednak z § 5 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, który stanowi, iż załącza się do wniosku dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez funkcjonariusza o lokal mieszkalny lub dom (...), wynika, że sytuacja zrealizowania potrzeb mieszkaniowych będzie miała miejsce w przyszłości, nie jest zaś stanem już obecnym. Podsumowując powyższe, autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż pomoc finansowa przysługuje tylko wtedy, gdy funkcjonariusz nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych na dzień złożenia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie podstawy nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 ppsa nie zachodzą. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone zostały zarzutami naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstawach. Podstawę prawną przyznania prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego stanowi art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn.: Dz.U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż tego kluczowego dla kwestii pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przepisu nie można interpretować w oderwaniu od art. 85 i art. 91 oraz innych przepisów Rozdziału VI ustawy o Służbie Więziennej, zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy". W przepisach tych przewidziane są cztery formy pomocy dla funkcjonariusza Służby Więziennej: 1) przydzielenie lokalu mieszkalnego w formie decyzji (art. 87 ust. 1); 2) równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu (art. 88 ust. 1); 3) równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1); 4) pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1). Wymienione wyżej rodzaje pomocy wiążą się z przewidzianym w art. 85 ust. 1 powołanej ustawy, prawem funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, przy czym prawo to jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Dopiero w wypadku braku możliwości zapewnienia przydziału takiego lokalu, funkcjonariuszowi przysługuje inna forma pomocy, w tym pomoc finansowa, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. Nie budzi wątpliwości, że prawo do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje temu funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego, jednakże lokalu takiego nie uzyskał. Pomoc ta jest bowiem konsekwencją niezrealizowania prawa funkcjonariusza nie mającego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych do otrzymania lokalu mieszkalnego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r. OPS 1/99, ONSA nr 3 z 1999 r. poz. 77). W art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej określone zostały przypadki, w których funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym do otrzymania pomocy finansowej. Wśród negatywnych przesłanek przydziału, ustawodawca między innymi wymienił zajmowanie przez funkcjonariusza w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub zajmowanie domu, a także posiadanie przez funkcjonariusza przymiotu właściciela lub współwłaściciela, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w jednej z wymienionych wyżej miejscowości (pkt 1 i 2 art. 91 ust. 1 ustawy). Odnosząc te ogólne uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nieuprawnione jest stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że nabycie przez J. B. udziału w domu mieszkalnym przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej (3 miesiące wcześniej) wyłączyło tego funkcjonariusza z kręgu osób uprawnionych do otrzymania takiej pomocy. Trzeba mieć bowiem na względzie, że J. B., funkcjonariusz w służbie stałej, do dnia zakupu wspomnianego wyżej udziału w nieruchomości położonej w Ł. - do 5 maja 2005 r. nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w sposób określony w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Stosownie więc do art. 85 ust. 1 tej ustawy przysługiwało mu prawo do lokalu mieszkalnego, które nie zostało zrealizowane. Zwracając się w dniu 11 sierpnia 2005 r. o pomoc finansową na cele mieszkaniowe, funkcjonariusz ten powołał się na zobowiązania finansowe wobec banku, wynikające z udzielonego mu w dniu [...] maja 2005 r. kredytu hipotecznego na zakup zabudowanej domem nieruchomości położonej w Ł.. W takim stanie faktycznym sprawy prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że J. B. spełnił ustawowe przesłanki prawa do pomocy finansowej. Nie może być zaakceptowana, zaprezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia gramatyczna użytego w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej sformułowania "na uzyskanie lokalu mieszkalnego", wedle której pomoc finansowa może być udzielona tylko przed nabyciem odpowiedniego lokalu. Taka wykładnia ogranicza bowiem, w sposób nieuzasadniony uprawnienie funkcjonariusza do zaspokojenia jego słusznych praw mieszkaniowych. Nie budzi wątpliwości, że J. B., funkcjonariusz w służbie stałej, nabywając udział w domu mieszkalnym zrealizował cel na jaki pomoc finansowa została w art. 90 ust. 1 powołanej ustawy przewidziana. Podkreślenia przy tym wymaga, że przed zakupem domu, na którego spłatę oczekuje pomocy, funkcjonariusz ten nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a więc spełniał warunki do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Fakt, że w dniu złożenia wniosku o pomoc był już właścicielem wspomnianego wyżej domu nie pozbawił go prawa do omawianego świadczenia pieniężnego. Wszakże funkcjonariusz ten nie ubiegał się o pomoc finansową na uzyskanie innego od posiadanego w dniu złożenia wniosku lokalu, ale na spłatę zobowiązań finansowych związanych z wcześniej nabytym domem. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2007 r. I OSK 874/06 (nie publ.) "w sytuacji, gdy funkcjonariusz ubiega się o przyznanie pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z wcześniejszym nabyciem lokalu mieszkalnego, zawężająca interpretacja użytego przez ustawodawcę stwierdzenia "na uzyskanie" jest niedopuszczalna i pojęcie to należy rozumieć w sposób szeroki, obejmujący wskazaną powyżej sytuację faktyczną". Pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Dodać też trzeba, że podobne stanowisko w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane zostało np. w wyroku NSA z dnia 4 lutego 2000 r. I SA 324/1999 Lex nr 53778 i w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 1999 r. I SA 825/98 Lex nr 150916. W świetle tego co wyżej powiedziano zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić naruszenia prawa tj. powołanych w skardze kasacyjnej art. 85 ust. 1, 87 ust. 1 i 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207 poz. 1761 ze zm.), a w konsekwencji także § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 132 poz. 1235 ze zm.). Uznając więc skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.