II SA/Wa 1693/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant Joanna Cygan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz J. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca – J. S. – decyzją Starosty S. z [...] stycznia 2002 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 1194), otrzymała akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. W decyzji stwierdzono, że posiada kwalifikacje: wyższe studia magisterskie z przygotowaniem pedagogicznym i może być zatrudniana w szkołach: ponadgimnazjalnych, specjalnych, ośrodkach szkolno – wychowawczych w tym specjalnych. W związku z uzyskanym stopniem nauczyciela mianowanego skarżąca została od [...] lutego 2002 r. zatrudniona w drodze mianowania w Specjalnym Ośrodku Szkolno Wychowawczym w S.. W dniu 28 czerwca 2005 r. skarżąca złożyła do [...] Kuratora Oświaty wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego w związku z ubieganiem się o stopień awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Kurator Oświaty przeprowadzając analizę formalną przedłożonej przez skarżącą dokumentacji, stwierdził, że w kontekście załączonych dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje nauczyciela zastrzeżenia budzi decyzja z [...] stycznia 2002 r. nr [...] o nadaniu skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego i postanowieniem z [...] sierpnia 2005 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym [...] Kurator Oświaty decyzją z [...] września 2002 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a.; w zw. z art. 9b ust. 1 pkt 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.); stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty S. z [...] stycznia 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż skarżąca nie spełniała wymaganych przepisami prawa (tj. art. 10 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela wg stanu prawnego na 31 sierpnia 2000 r.) warunków do nadania z mocy prawa stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, ponieważ 31 sierpnia 2000 r. nie legitymowała się co najmniej 3 – letnim albo 4 – letnim stażem pracy pedagogicznej wykonywanej zgodnie z wymaganymi kwalifikacjami i uzyskaniem odpowiednio dwóch ocen pracy wyróżniających lub jednej oceny co najmniej dobrej na koniec czwartego roku pracy. Tym samym uznał, że decyzja Starosty S. z [...] stycznia 2002 r. w sprawie nadania z mocy prawa stopnia nauczyciela mianowanego J. S. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie: 1. art. 156 k.p.a. poprzez wydanie decyzji mimo, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa; 2. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji – akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mimo, iż decyzja której nieważność stwierdzono wywołała nieodwracalne skutki prawne; 3. art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia przesłanek rzekomego rażącego naruszenia prawa; 4. art. 10 k.p.a. w szczególności poprzez nieudzielanie skarżącej terminu do wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji; 5. art. 7 k.p.a. poprzez niezebranie wszelkich materiałów dowodowych oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony; 6. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie; 7. art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony przed rozstrzygnięciem sprawy. Minister Edukacji Narodowej decyzją z [...] maja 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, iż myśl art. 28 pkt 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 1194) – z dniem wejścia w życie ustawy tj. z dniem 21 października 2001 r., stopień nauczyciela mianowanego otrzymali z mocy prawa ci nauczyciela, którzy spełniali następujące warunki: 1. w dniu 21 października 2001 r. byli zatrudnieni w przedszkolu, szkole lub w placówce wymiarze co najmniej ½ obowiązkowego wymiaru zajęć; 2. w dniu 31 sierpnia 2000 r. spełniali warunki do zatrudnienia na podstawie mianowania, określone w art. 10 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela, w brzmieniu obowiązującym do 5 kwietnia 2000 r., w szczególności: bezpośrednio przed mianowaniem wykonywali nieprzerwanie, zgodnie z wymaganymi kwalifikacjami, pracę pedagogiczną w szkole w pełnym wymiarze zajęć co najmniej przez 3 lata i w tym okresie uzyskali dwie oceny co najmniej wyróżniające lub bezpośrednio przed mianowaniem wykonywali nieprzerwanie, zgodnie z wymaganymi kwalifikacjami, pracę pedagogiczną w szkole w pełnym wymiarze zajęć przez 4 lata i na koniec czwartego roku uzyskali co najmniej ocenę dobrą. J. S. od 1990 r. jest zatrudniona jako nauczyciel praktycznej nauki zawodu w Specjalnym Ośrodku Szkolno – Wychowawczym w S.. Legitymuje się dyplomem ukończenia wyższych studiów magisterskich w zakresie pedagogiki specjalnej z 2000 r. oraz świadectwem dojrzałości technikum zawodowego o specjalności modelarstwo odzieży z 1989 r. W dniu zatrudnienia skarżącej w Specjalnym Ośrodku Szkolno – Wychowawczym w S. tj. [...] stycznia 1990 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 maja 1989 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określania szkół i wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 34 poz. 189 ze zm.). W myśl § 10 ww. rozporządzenia, kwalifikacje do nauczania lub prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych w placówkach kształcenia specjalnego posiadała osoba, która legitymowała się dyplomem ukończenia studiów wyższych o kierunku pedagogika specjalna i specjalności nadającej kwalifikacje do pracy w określonym typie placówki kształcenia i wychowania specjalnego. Kwalifikacje do nauczania lub prowadzenia zajęć dydaktyczno – wychowawczych w placówkach kształcenia specjalnego posiadała również osoba, która legitymowała się dyplomem ukończenia studiów wyższych o dowolnym kierunku i specjalności nauczycielskiej, a ponadto ukończyła studia podyplomowe bądź inne dające kwalifikacje w zakresie pedagogiki specjalnej. Zgodnie z § 16 ww. rozporządzenia, kwalifikacje do prowadzenia praktycznej nauki zawodu posiadała osoba, która: 1) ukończyła pedagogiczne studium techniczne odpowiedniego kierunku lub studium nauczycielskie średnich szkół medycznych albo 2) posiadała świadectwo dojrzałości technikum odpowiedniego kierunku i przygotowanie pedagogiczne uzyskane w systemie dokształcania i doskonalenia nauczycieli oraz ukończyła kurs z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, a ponadto odbyła co najmniej dwuletni staż pracy na stanowisku robotniczym w zawodzie, którego będzie nauczać, bądź posiada tytuł robotnika wykwalifikowanego lub mistrza, albo 3) posiadała tytuł mistrza w zawodzie, którego będzie nauczać, przygotowanie pedagogiczne, uzyskane w systemie dokształcania i doskonalenia nauczycieli, i co najmniej ośmioletni staż pracy w określonym zawodzie. Zdaniem organu odwoławczego J. S. w dniu nawiązania stosunku pracy tj. [...] stycznia 1990 r. nie spełniała wymagań kwalifikacyjnych o których mowa w § 10 i § 16 ww. rozporządzenia, co potwierdza pismo dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego w S. z [...] stycznia 1990 r. nr [...]. Kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela praktycznej nauki zawodu| w placówce kształcenia specjalnego J. S. uzyskała w 2000 r. Zatem J. S. nie spełniła warunków do nadania stopnia nauczyciela mianowanego, o których mowa w art. 28 pkt 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Minister Edukacji Narodowej stwierdził, iż są nietrafne. Jego zdaniem wydanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego osobie, która nie spełnia warunków koniecznych do uzyskania danego stopnia, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik J. S. zaskarżył decyzję Ministra Edukacji Narodowej w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji zarzucił – tak jak w odwołaniu – naruszenie prawa materialnego i procesowego mającego wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji [...] Kuratora Oświaty w O. mimo, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa; 2. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji – akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mimo, iż decyzja której nieważność stwierdzono wywołała nieodwracalne skutki prawne; 3. art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przesłanek rzekomego rażącego naruszenia prawa; 4. art. 10 k.p.a. w szczególności poprzez nieudzielanie skarżącej terminu do wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji; 5. art. 7 k.p.a. poprzez niezebranie wszelkich materiałów dowodowych oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony; 6. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie; 7. art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony przed rozstrzygnięciem sprawy; 8. wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty w O., mimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 , art. 156 § 2, art. 107, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W motywach uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, iż na organach administracji spoczywa obowiązek wykazania różnicy pomiędzy ewentualnym zwykłym naruszeniem prawa (np. w postaci braku kilku miesięcy stażu zawodowego lub naukowego), a kwalifikowanym naruszeniem prawa – w postaci rażącego naruszenia prawa. Dla prawidłowości rozstrzygnięcia nie wystarcza bowiem, że organ stwierdzi bez podania przesłanek i powodów takiego twierdzenia, iż w jego ocenie naruszenie prawa jest rażące, lecz musi jeszcze wykazać na czym polega to rażące naruszenie prawa. Zwrócił uwagę, iż w oparciu o decyzję – akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, skarżąca przystąpiła i zdała [...] listopada 2005 r. przed Komisją Kwalifikacyjną powołaną przez [...] Kuratora Oświaty egzamin na stopień nauczyciela dyplomowanego i decyzją z [...] listopada 2005 r. nr [...] uzyskała stopień nauczyciela dyplomowanego. Zdaniem skarżącej oczywiste jest, iż w tym stanie prawnym nie można stwierdzić nieważności – a taki skutek wywołuje zaskarżona decyzja – decyzji o nadaniu stopnia nauczyciela mianowanego, gdyż decyzja ta wywołuje nieodwracalne skutki prawne, ponieważ postępowanie w sprawie nadania skarżącej stopnia nauczyciela dyplomowanego przeprowadzone zostało prawidłowo, w okresie kiedy skarżąca posiadała jeszcze skuteczną prawnie decyzję o nadaniu stopnia nauczyciela mianowanego. Tak więc w sprawie zachodzi przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na szereg naruszeń przepisów postępowania, m.in. organ II instancji nie zapewnił skarżącej możliwości wypowiedzenia się odnoście zebranego materiału dowodowego w sprawie, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a., gdyby to uczynił skarżąca miałaby możliwość przedstawienia nowych okoliczności i dowodów nieznanych Ministrowi, a w szczególności faktu posiadania ostatecznej w toku instancji decyzji o nadaniu stopnia nauczyciela dyplomowanego, której kserokopię załączono do skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Edukacji Narodowej, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd uznał, iż jest ona wadliwa z uwagi na naruszenie w toku postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną do uchylenia decyzji stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Art. 107 k.p.a. określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (v. wyrok NSA z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do poczynionych zarzutów. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. wyrok NSA z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635; wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147; wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234). Odnosząc powyższe na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie skarżąca w odwołaniu podniosła naruszenie szeregu przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 , art. 156 § 2, art. 107, art. 7 i art. 77 § 1 i art. 86 k.p.a. Natomiast organ odwoławczy w stosunku do tej argumentacji w swej decyzji odniósł się niezwykle lakonicznie stwierdzając, iż zarzuty są nietrafne. Podnieść trzeba, iż nawet gdyby nie znalazło to uznania u organu rozstrzygającego sprawę, to jednak analiza i ocena tych zarzutów winna znaleźć odzwierciedlenie w szerszym uzasadnieniu wydanej decyzji. Wprawdzie organ II instancji w treści odpowiedzi na skargę z 31 sierpnia 2006 r. starał się ustosunkować do części zarzutów odwołania tj. do art. 10 § 1 k.p.a., jednak oprócz tego, że zrobił to błędnie o czym poniżej, to podkreślić należy, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, "(...) próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a." (v. wyrok NSA z 1 października 2003 r., sygn. akt V SA 467/03). Niezależnie od powyższego podnieść także trzeba – co trafnie podnosi skarżąca – iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego uchybiono treści art. 10 § 1 k.p.a. wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zaprezentowana norma z § 1 omawianego artykułu w sposób jednoznaczny nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji w której skarżąca nie była informowana o długości okresu prowadzonego postępowania odwoławczego, które trwało ponad ustawowy miesiąc od dnia otrzymania odwołania, przy czym Minister Edukacji Narodowej nie powiadamiał skarżącej o zwłoce w załatwieniu sprawy przez co naruszył również art. 36 § 1 k.p.a. Brak zapewnienia skarżącej prawa do wypowiedzenia się zarówno przed wydaniem decyzji w pierwszej, jak i w drugiej instancji skutkowało naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w tym postępowaniu, co stanowiło naruszenie zasady ogólnej procedury administracyjnej wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a. Naruszenie ww. przepisu w zestawieniu z podniesionym wcześniej uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a. stanowiło podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na oczywistą omyłkę, jaka została popełniona przy wydawaniu decyzji I instancji, która została błędnie datowana na [...] września 2002 r. zamiast 2005 r., co winno zostać sprostowane w drodze wydania stosowanego postanowienia. Powyższe uchybienia proceduralne są istotne i mogą wpływać na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji. Z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.