I OSK 1593/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Joanna Runge-Lissowska (spr.) Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Bytomiu Odrzańskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Go 308/06 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Bytomiu Odrzańskim na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 23 marca 2006 r. nr PN.II.RKam/0977-99/06 w przedmiocie uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu Odrzańskim z dnia 17 lutego 2006 r. w sprawie rozpatrzenia skargi M. P. na działanie Dyrektora Zespołu Szkół w Bytomiu Odrzańskim 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 23 marca 2006 r. nr PN.II.RKam/0977-99/06; 2. zasądza od Wojewody Lubuskiego na rzecz Rady Miejskiej w Bytomiu Odrzańskim 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13.06.2006 r. sygn. akt II SA/Go 308/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę Rady Miejskiej w Bytomiu Odrzańskim na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 23.03.2006 r. nr PN.II.R.Kam/0911-99/06, którym stwierdzona została nieważność uchwały tej Rady z dnia 17.02.2006 Nr XXIII/185/06, uznająca za bezzasadną skargę M. P. na działanie Dyrektora Zespołu Szkół w Bytomiu Odrzańskim. Wojewoda uznał, że uchwała narusza art.30 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 231 kpa, gdyż skargę powinien rozpoznać Burmistrz, jako zwierzchnik służbowy w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie stwierdził, iż art. 229 pkt 3 kpa, który był podstawą rozstrzygnięcia, stanowiący, iż jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, to organem właściwym do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest rada gminy, spełnia rolę pomocniczą w określeniu właściwości organów do rozpatrywania skarg, dając pierwszeństwo przepisom szczególnym, którymi w tym, wypadku jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Szkoła jest gminną jednostką organizacyjną, a jej dyrektor jest jej kierownikiem w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 11a ust. 3 i zgodnie z tym przepisem zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do burmistrza – kontynuował Sąd, stwierdzając, że stosownie do art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie, kierownik urzędu może wykonywać uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do dyrektora szkoły, zatem burmistrz jest zwierzchnikiem służbowym także w stosunku do dyrektorów szkół prowadzonych przez jego gminę. Wojewódzki Sąd uznał, że właściwym do rozpoznania skargi na działalność Dyrektora Zespołu Szkół w Bytomiu Odrzańskim był Burmistrz Bytomia Odrzańskiego, a nie Rada Miejska. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Miejska w Bytomiu Odrzańskim, zastępowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia wyroku i rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubuskiego i zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez przyjęcie, że są to przepisy szczególne w stosunku do art. 229 pkt 3 kpa w zakresie rozpoznawania skarg na kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz że zwierzchnictwo służbowe Burmistrza Miasta i Gminy Bytom Odrzański, w stosunku do Dyrektora Zespołu Szkół Bytomiu Odrzańskim obejmuje swoim zakresem również rozpoznawanie skarg na dyrektora. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że art. 229 pkt 3 kpa wskazuje organ właściwy do rozpoznania skargi, zaś art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy tylko właściwości organu co do zatrudniania i zwalniania dyrektora szkół, a ustawa ta nie zawiera przepisu, który wyraźnie wskazywałby inny organ aniżeli z art. 229 pkt 3 kpa, a wobec tego kompetencje w zakresie rozpoznawania skarg na działalność dyrektora szkoły nie można domniemywać z przepisów dotyczących zwierzchnictwa służbowego. Wojewoda Lubuski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podkreślając, że w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Zgodzić należy się z twierdzeniem, iż art. 229 kpa statuujący właściwość organów do rozpatrywania skarg, o których mowa w dziale VIII kpa, stanowi prymat przepisów szczególnych, a dopiero jeśli te nie określają innych organów, właściwe są wymienione w tym przepisie. Jednak należy wziąć pod uwagę to, że przepis ten nie określa właściwości w sposób opisowy stwierdzając, iż właściwymi są organy np. nadzorcze wyższego stopnia, czy sprawujące zwierzchnictwo służbowe (z wyjątkiem może pkt 7 i 9), lecz wyraźnie organy te wymienia. Należy z tego wyciągnąć wniosek, że przepisy szczególne powinny w ten sam sposób wskazywać organy, jeżeli ich założeniem jest, że wymienione w art. 229 kpa nie mają mieć właściwości do rozpoznawania skarg z tego działu. Z art. 229 pkt 3 kpa wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest rada gminy, chyba, że skarga dotyczy spraw zleconych z zakresu administracji rządowej, wówczas organem tym jest wojewoda. Nie ulega wątpliwości, że dyrektor szkoły prowadzonej przez gminę jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a prowadzenie szkoły przez gminę nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Wobec tego organem właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę jest rada gminy, jak stanowi art. 229 pkt 3 kpa, chyba, że przepisy szczególne wskażą inny organ. Za przepisy szczególne, wyłączające właściwość rady gminy, uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a to jej art. 30 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 11a ust. 3 i art. 33 ust. 3. Zgodnie z tymi przepisami organem gminy jest wójt (burmistrz lub prezydent miasta), do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 30 ust. 2 pkt 5), a kierownik urzędu (którym jest wójt – art. 33 ust. 3) wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5). Zestawienie tych przepisów i ich analiza doprowadziła tak Wojewodę Lubuskiego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny do wniosku, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej zadań i działalności dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę. Właściwość ta wynika z tego, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako kierownik urzędu wykonuje uprawnienia służbowe w stosunku do dyrektora szkoły. Jednak, jak powiedziano wyżej, art. 229 pkt 3 kpa nie stanowi, że organem właściwym jest zwierzchnik służbowy kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, ale organ wskazuje imiennie. Gdyby przepis ten określał właściwości organu w sposób opisowy, wówczas, mając na uwadze wskazany w nim prymat przepisów szczególnych, nakładałby szukać w nich zwierzchnika służbowego. Jednak art. 229 pkt 3 kpa wskazuje wyraźnie radę gminy, a wobec tego ustalając właściwość organu należy szukać przepisu szczególnego, który w taki sam sposób określa organ. Powołane przez Wojewodę Lubuskiego i Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisy nie wskazują organu tak jak to czyni art. 229 pkt 3 kpa, a wobec tego nie ma potrzeby dokonywania takiej wykładni tych przepisów, która prowadziłaby do domniemania właściwości organu. Wobec powyższego nie można było uznać, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym wskazują inny organ aniżeli rada gminy (art. 229 pkt 3 kpa), jako właściwy do rozpoznania skargi na działalność dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).