I OSK 764/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Jacek Hyla (spr.) Irena Kamińska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1967/06 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie ustalenia daty rozpoczęcia działalności artystycznej i jej rodzaju oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1967/06 oddalił skargę J. Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nr [...] z dnia [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców nr [...] z dnia [...], którą to decyzją odmówiono zmiany wcześniejszej, ostatecznej decyzji Komisji z dnia [...] nr [...]. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] czerwca 1986 r. Komisja do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców, zwana dalej Komisją wydała decyzję nr [...] ustalającą, że J. Z. od 1 lipca 1977 r. rozpoczął działalność artystyczną jako muzyk ([...]). Decyzja ta stała się ostateczna. Jednakże J. Z. w dniu 14 października 2002 r. złożył wniosek o jej zmianę i ustalenie działalności artystycznej w charakterze wokalisty, oświadczając jednocześnie, że zajmuje się śpiewaniem i grą na perkusji. Komisja decyzją nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie powołania Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców oraz szczegółowego określenia jej zadań, składu i trybu działania (Dz. U. Nr 27, poz. 250), ustaliła, iż J. Z. od 1 lipca 1977 r. rozpoczął działalność artystyczną jako wokalista i muzyk ([...]). Następnie w dniu 27 października 2004 r. J. Z. nadesłał wniosek o zmianę decyzji i dodatkowe ustalenie, iż w okresie od 1 lipca 1991 r. do 31 maja 1993 r. wykonywał działalność artystyczną jedynie w charakterze wokalisty. Komisja decyzją z dnia [...] nr [...], orzekła o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...], stwierdzając, że J. Z. w wyżej wymienionym okresie był zatrudniony na podstawie umowy o pracę w charakterze starszego specjalisty ds. reklamy. Natomiast wykonywane w ramach obowiązków służbowych zadania wokalne nie mogą stanowić podstawy do uznania, że zainteresowany w latach 1991-1993 prowadził zawodową działalność artystyczną w charakterze wokalisty. Następnie w dniu 20 lutego 2006 r. J. Z. nadesłał kolejny wniosek z prośbą o ustalenie okresu działalności artystycznej od 1 lipca 1991 r. do 31 maja 1993 r. w charakterze wokalisty, przedstawiając dodatkowo oświadczenia złożone świadków. Komisja decyzją nr [...] z dnia [...], postanowiła odmówić zmiany wcześniejszej ostatecznej decyzji Komisji, stwierdzając, że żądanie strony jest nieuzasadnione, bowiem Komisja nie może zmieniać własnej decyzji odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji, wydanej [...] i to wówczas, gdy zawarte w niej rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Organ odwoławczy - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. Z. w uzasadnieniu decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji, stwierdził, że brak jest nowych okoliczności, które mogłyby świadczyć o konieczności zastosowania art. 155 k.p.a. Odnosząc się do przedstawionych oświadczeń świadków wskazał, iż nie może ich uznać za wiarygodne, gdyż są sprzeczne z dokumentami wydanymi przez Przedsiębiorstwo [...] w P., którego właściciel – R. G. w piśmie z dnia 22 października 1994 r. potwierdza, że J. Z. był zatrudniony jako starszy specjalista ds. reklamy i do jego obowiązków należała także działalność "artystyczno-twórcza, w szczególności "wokalisty-muzyka". Skoro osoby składające oświadczenia, o których wyżej mowa, były pracownikami wymienionego Przedsiębiorstwa, trudno uznać ich oświadczenia o zdarzeniach sprzed 15 lat za bardziej wiarygodne od dokumentu wydanego J. Z. w niedługim czasie po ustaniu zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Z. wniósł o uchylenie decyzji, jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż o treści stosunku pracy, decyduje nie sucha treść dokumentów, lecz faktyczny sposób, w jaki prawa i obowiązki są wykonywane przez strony. Gdyby Komisja przesłuchała zawnioskowanych przez niego świadków, ustaliłaby, iż pracował jedynie jako wokalista. Zdaniem skarżącego, organy naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego zapisane w art. 6-9, 11, 75 i następne k.p.a., a naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że przepis art. 155 k.p.a. określa prawne przesłanki uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawa. Zmiana taka lub uchylenie, może nastąpić tylko wówczas, gdy przemawia za tym interes społecznie słuszny i interes strony, a uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Postępowanie prowadzone w trybie jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z punktu widzenia oceny, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny i słuszny interes strony, przy jednoczesnym uwzględnieniu ewentualnych przepisów szczególnych, które wykluczałyby możliwość takiej zmiany (uchylenia). Podkreślono, że decyzje wydawane na podstawie art.155 k.p.a. są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego, wobec czego sądowa kontrola ich legalności jest ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy organ rozstrzygający oceniał sprawę pod kątem wymienionych w tym przepisie dyrektyw. Zdaniem Sądu prawidłowo organ przyjął, iż brak było podstaw do uznania, iż J. Z. wykonywał działalność artystyczną w charakterze wokalisty w okresie od 1 lipca 1991 r. do 31 maja 1993 r. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów wynika, iż był on zatrudniony w wymienionym okresie na podstawie umowy o pracę w charakterze starszego specjalisty ds. reklamy. Natomiast wykonywane przez niego w ramach obowiązków służbowych zadania wokalne nie mogą stanowić podstawy do uznania, iż w okresie od 1991 r. do 1993 r. prowadził zawodową działalność artystyczną w charakterze wokalisty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. Z., który powołując się na przepis art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art.22 k.p. poprzez przyjęcie, że treść stosunku prawnego - stosunku pracy, którego stroną był skarżący wynika tylko i wyłącznie z dokumentów i inne dowody, w szczególności z zeznań świadków i strony są na tę okoliczność nieprzydatne, przy czym ocena nieprzydatności tych dowodów nastąpiła bez ich przeprowadzenia. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania . W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że już w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wykazywał, że zmiana ostatecznej decyzji z [...] jest możliwa na gruncie obowiązujących przepisów, a ponadto przemawia za tym słuszny interes skarżącego polegający na tym, że zmiana decyzji zgodnie z wnioskiem będzie miała wpływ na jego uprawnienia emerytalno - rentowe. Skarżący wykazał w odwołaniu, że wcześniejsze przeprowadzenie zgłoszonych dowodów było niemożliwe ze względu na fakt, że nie były mu one znane. O danych umożliwiających identyfikację osób, których oświadczenia przesłał Komisji oraz o zakresie posiadanej przez nie wiedzy, co do jego osoby i charakteru świadczonej pracy dowiedział się dopiero przed złożeniem wniosku z 14 lutego 2006 r. Wykazał również, że gruntowne zbadanie stanu faktycznego przed wydaniem decyzji jest obowiązkiem organu. Nie czyniąc tego Komisja naruszyła w szczególności podstawowe zasady postępowania administracyjnego zapisane w artykułach 6 - 9 i 11 k.p.a. oraz zasady postępowania dowodowego obowiązujące w postępowaniu administracyjnym - art. 75 i nast. k.p.a. Mimo oczywistej zasadności stanowiska skarżącego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją nr [...] z [...] utrzymał w mocy decyzję Komisji z [...]. Stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji naruszyło w rażący sposób tak przepisy regulujące kwestie uprawnień emerytalnych twórców jak też przepisy postępowania administracyjnego określające sposób stwierdzania tych uprawnień. O treści stosunku pracy decyduje nie sucha treść dokumentów, lecz faktyczny sposób, w jaki prawa i obowiązki są wykonywane przez strony. W niniejszej sprawie oczywiste jest, że skarżący pracował jedynie jako wokalista. Zostałoby to wykazane, gdyby tak Komisja jak i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organ odwoławczy przeprowadziły postępowanie dowodowe zgodnie ze zgłoszonymi wnioskami i przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Tak się jednak nie stało. Organ dokonał oceny dowodów, które ocenił jako niewiarygodne, bez ich przeprowadzenia. Jak wynika z powyższego obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa tak materialnego przepisów o emeryturach twórców - jak i procesowego - przepisów o postępowaniu administracyjnym. Naruszenie tych ostatnich miało wpływ na wynik sprawy, bowiem nie został do końca ustalony stan faktyczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zgodnie z art. 176 powołanej ustawy, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy te może stanowić w świetle art. 174 ustawy naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona zatem, zarzucając w sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika skardze kasacyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię, czy też naruszenie przepisów postępowania, powinna wskazać przepisy prawa naruszone przez Sąd I instancji. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej należy powołać konkretne przepisy określonego aktu prawnego, zważywszy na przedstawione powyżej związanie Sądu, podanymi przez stronę skarżącą granicami tej skargi. Tymczasem w niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano wyłącznie naruszenie art. 22 Kodeksu pracy, który obejmuje natomiast pięć jednostek redakcyjnych (paragrafów), stanowiących odrębne przepisy prawa. Strona skarżąca zarzucając sądowi I instancji naruszenie art. 22 Kodeksu pracy nie sprecyzowała których konkretnie przepisów zawartych w poszczególnych jednostkach redakcyjnych powołanego artykułu dotyczy omawiany zarzut. Wielokrotnie powtarzano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podstawy skargi kasacyjnej muszą być sformułowane w sposób jednoznaczny i wyraźny, gdyż nie jest rzeczą NSA domyślanie się zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku i formułowanie za wnoszącego skargę kasacyjną tych zarzutów. W związku z tym, biorąc pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może domniemywać treści jej zarzutów, podniesiony przez stronę zarzut naruszenia art. 22 Kodeksu pracy nie mógł zostać rozpoznany. Należy wskazać ponadto, że ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie autor skargi kasacyjnej nie może zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego, co w istocie w sprawie niniejszej starał się uczynić. Naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Ustalenie rzeczywistej treści stosunku pracy skarżącego leży w sferze okoliczności faktycznych sprawy, które mogą być podważone w skardze kasacyjnej wyłącznie w drodze zarzutu naruszenia prawa procesowego, przy czym zarzut taki musi być skierowany przeciwko wyrokowi Sądu, a nie przeciwko decyzji organu administracji. W ramach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje jedynie oceny prawidłowości orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji pod względem jego zgodności z prawem, czego w żadnym wypadku nie można utożsamiać z ponowną kontrolą legalności decyzji administracyjnej. Strona skarżąca, powołując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy art. 6-9, 11 oraz 75 i następne kodeksu postępowania administracyjnego postawiła natomiast zarzut ich naruszenia jedynie Komisji, nie wyprowadzając z tego faktu zarzutu skierowanego wobec sądu I instancji. W żadnym miejscu skargi kasacyjnej nie zarzucono sądowi administracyjnemu I instancji naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed tym sądem. Jedynie skuteczne powołanie jako podstawy kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd przepisów postępowania mogłoby natomiast doprowadzić do podważenia poczynionej przez ten sąd oceny stanu faktycznego ustalonego w wyniku postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ administracji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.