I OSK 546/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 596/06 w sprawie ze skargi D. S. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 596/06 oddalił skargę D. S. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...], nr [...], wydane w przedmiocie wydalenia ze służby. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w R. wymierzył kontrolerowi celnemu – D. S. – młodszemu dyspozytorowi celnemu – karę dyscyplinarną wydalenia ze służby celnej za naruszenie obowiązków służbowych, polegające na spożyciu alkoholu w czasie pełnienia służby w nocy z [...] na [...] kwietnia 2004 r. Dyrektor Izby Celnej w R. orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone przez D. S. orzeczenie dyscyplinarne Naczelnika Urzędu Celnego w R.. Organ drugiej instancji ustosunkowując się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu stwierdził, że uchybienia o charakterze proceduralnym nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ drugiej instancji uznał, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że D. S. w czasie pełnienia służby był pod wpływem alkoholu oraz nie wypełniał poleceń przełożonego, co stanowi naruszenie obowiązków służbowych. Od powyższego orzeczenia D. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Rozstrzygnięciu organu drugiej instancji skarżący zarzucił: naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. § 4 ust. 1, § 5, § 8, § 9 i § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych oraz naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 6 k.p.k. w zw. z art. 79 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do obrony swoich interesów w przedmiocie zarzutu niewykonywania polecenia służbowego, nienależyte wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, sprzeczność zarzutu ze stanem faktycznym ustalonym w decyzji i niezasadne przyjęcie, że skarżący spożywał alkohol w czasie pełnienia służby w dniu [...]/[...] kwietnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II SA/Go 497/05 uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w R., wyrokiem z dnia 8 września 2006 r. (sygn. akt I OSK 134/06) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. NSA wskazał, by rozpoznając ponownie sprawę Sąd ocenił, czy stwierdzone przez niego naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w sytuacji, kiedy uznał, że "ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w nocy z [...]/[...] kwietnia 2004 r., kiedy skarżący pełnił służbę był w stanie nietrzeźwym". Ponadto dokonując tej oceny Sąd powinien w szczególności mieć na względzie postanowienia zawarte w przepisie § 21 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, oddalając skargę wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. stwierdził, że orzeczenie dyscyplinarne z dnia [...] jest zgodne z prawem. Wprawdzie z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. organ pierwszej instancji przekroczył termin na wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, ale termin ten ma charakter instrukcyjny, a postępowanie wszczęto w terminie wskazanym w art. 68 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Podobnie nieistotny charakter miało przekroczenie terminu ukończenia postępowania dyscyplinarnego, jak i powołanie w postanowieniu o wszczęciu, rozporządzenia, które już nie obowiązywało. Podkreślono, iż bezsporne w niniejszej sprawie jest, że skarżący odmówił przeprowadzenia badania na zawartość alkoholu przez urządzenie elektroniczne. Z wyjaśnień skarżącego, oraz zeznań funkcjonariusza celnego W. S. wynika, że skarżący żądał przeprowadzenia badania krwi na zawartość alkoholu w organizmie. Przesłuchani natomiast w sprawie policjanci, którzy przybyli na miejsce zdarzenia zeznali, iż to oni zaproponowali skarżącemu przeprowadzenie badania krwi, ale skarżący odmówił. Wskazano, że niezależnie od tego, czy skarżący żądał przeprowadzenia badania krwi na zawartość alkoholu, czy też takiego żądania nie składał, na funkcjonariuszach Policji spoczywał obowiązek wezwania karetki pogotowia, czy też dowiezienia skarżącego do właściwej jednostki celem pobrania próbki krwi na zawartość alkoholu, co wynika z § 8 za zarządzenia Nr 496 Komendanta Głównego Policji z 25 maja 2004 r. w sprawie badań na zawartość w organizmie alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niewywiązanie się przez funkcjonariuszy Policji z ciążących na nich obowiązków nie oznacza, że podczas pełnienia służby nocnej z [...] na [...] kwietnia 2004 r. skarżący nie spożywał w alkoholu w miejscu pracy i w związku z tym był trzeźwy. W takiej sytuacji dowodami potwierdzającymi trzeźwość, czy też nietrzeźwość skarżącego są zeznania świadków. W. S. – funkcjonariusz celny, oraz funkcjonariusze Policji G. F. i R. S. zeznali, że wyczuwali od skarżącego woń alkoholu, mowa jego była bełkotliwa, niezrozumiała oraz miał zachwiania równowagi. Zeznania świadków są w tym zakresie spójne, nie można im odmówić wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusz celny jest obowiązany w szczególności godnie zachowywać się w służbie oraz poza nią. Natomiast § 21 rozporządzenia Ministra Finansów z 29 sierpnia 2003 r. stanowi, że wymierzona kara dyscyplinarna powinna być współmierna do czynu popełnionego przez obwinionego. Na zaostrzenie wymiaru kary ma jednak wpływ popełnienie czynu przez funkcjonariusza celnego będącego w stanie po spożyciu alkoholu lub środka odurzającego. Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że wymierzona skarżącemu kara dyscyplinarna wydalenia ze Służby Celnej jest adekwatna do popełnionego czynu i spełni rolę wychowawczą w stosunku do skarżącego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.).). Od powyższego wyroku D. S. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ P.p.s.a., art. 170 § 1 i art. 172 Kodeksu postępowania karnego w związku z art. 79 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o służbie celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156 poz.1641) i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U Nr 156, poz. 1520) poprzez oddalenie wniosku dowodowego o konfrontację pomiędzy świadkami funkcjonariuszami policji a W. S. bez należytego umocowania prawnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ P.p.s.a. § 11 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. i art. 7 Kodeksu postępowania karnego w związku z art. 79 ustawy o służbie celnej poprzez, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ustalenie wbrew zgromadzonym dowodom, iż skarżący D. S. podczas pełnienia służby znajdował się pod wpływem alkoholu, a także, iż kara dyscyplinarna wymierzona oskarżonemu oparta była wyłącznie na naruszeniu obowiązków służbowych polegających na spożyciu alkoholu podczas pełnienia służby; 3. naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit c/ P.p.s.a. i art. 6 Kodeksu postępowania karnego w związku z art. 79 ustawy o służbie celnej poprzez pozbawienie D. S. prawa do obrony swoich interesów w przedmiocie zarzutu niewykonywania polecenia służbowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ P.p.s.a. i art. 17 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.) oraz § 1, 2, 3 i 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie warunków i sposobu dokonywania badań na zawartość alkoholu w organizmie (Dz. U. Nr 25, poz. 117) polegające na niewłaściwej wykładni tychże przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Dyrektora Izby Celnej w R. na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie wystąpiły rozbieżności co do tego, czy to skarżący żądał przeprowadzenia badania krwi na zawartość alkoholu, czy też takiego żądania nie składał, a wręcz przeciwnie odmówił poddania się takiemu badaniu zaproponowanemu przez funkcjonariuszy policji. W związku z tym, w toku postępowania, skarżący zgłosił wniosek dowodowy o przeprowadzenie konfrontacji pomiędzy świadkami. Wniosek ten został przez organ pierwszej instancji oddalony, bowiem stwierdzono, że okoliczność, która ma zostać udowodniona, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W swoim uzasadnieniu (k-6), WSA podzielił stanowisko organów celnych i uznał, iż taka konfrontacja nie wyjaśniłaby zaistniałych rozbieżności. W tym zakresie Sąd naruszył obowiązującą procedurę i dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, naruszając art. 170 § 1 k.p.a. Art. 17 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przewiduje, iż na żądanie pracownika kierownik zakładu pracy jest obowiązany zapewnić przeprowadzenie badania stanu nietrzeźwości pracownika, którego nie dopuścił do wykonywania obowiązków. Wykazanie jednak stanu nietrzeźwości nie może nastąpić w dowolnej formie. Przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie warunków i sposobu dokonywania badań na zawartość alkoholu w organizmie określają sposoby tych badań. Możliwe jest jednak ustalenie stanu nietrzeźwości pracownika również w oparciu o inne dowody, np. zeznania świadków, ocena stanu zachowania, jednakże stosowanie takich innych dowodów jest wyjątkiem od przedstawionej wyżej zasady i nie było w sprawie uzasadnione. Żądanie D. S. zostało zignorowane przez kierownika zakładu pracy, który nie wykonał ciążącego na nim obowiązku zapewnienia przeprowadzenia żądanych przez pracownika badań na zawartość alkoholu w organizmie. Powyższe błędy w działaniu kierownika zakładu pracy, jak i policji zauważył WSA w Gorzowie Wlkp., jednakże w swoich rozważaniach popełnił podstawowy błąd, z wyjątku jakim jest ocena stanu nietrzeźwości na podstawie zeznań świadków czy też zachowania pracownika, Sąd zrobił zasadę. Brak miarodajnych wyników badań na zawartość alkoholu w organizmie, który został spowodowany wspomnianymi wyżej zawinionymi działaniami kierownika zakładu jak i policji, powinny stanowić przesłankę uniemożliwiającą dokonanie oceny stanu nietrzeźwości D. S. na podstawie innych dowodów. W trakcie prowadzonego postępowania dyscyplinarnego obwiniony ma prawo do korzystania z pomocy obrońcy. Aby prawo to mogło być w pełni realizowane muszą oni znać wszystkie zarzuty, jakie są stawiane w prowadzonym postępowaniu. Tymczasem w niniejszej sprawie do czasu wydania orzeczenia dyscyplinarnego skarżącemu stawiano jedynie zarzut spożywania alkoholu podczas pełnienia służby. W tym zakresie prowadzone było postępowanie dowodowe i obrona. Z orzeczenia dyscyplinarnego wynika jednak, iż wymierzona kara i jej surowość opiera się nie tylko na spożywaniu przez skarżącego podczas służby na TTOC w Ś. w dniu [...]/[...] kwietnia 2004 r. alkoholu, ale także na niewykonywaniu przez niego poleceń przełożonego. Brak postawienia skarżącemu zarzutu niewykonywania poleceń służbowych całkowicie uniemożliwił mu złożenie wyjaśnień w tym zakresie i obronę swoich praw. Wydanie orzeczenia i zastosowanie najsurowszej kary, opierając się na przyjęciu za udowodnione zarzutu nie będącego przedmiotem postępowania dowodowego, nie ma nic wspólnego z działaniami organów państwa prawa. Dyrektor Izby Celnej w R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wskazane zostały w § 2 tego artykułu. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono nieważności postępowania, rozpoznana ona być mogła wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wskazanymi w art. 174 P.p.s.a. wymaga ich prawidłowego określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd pierwszej instancji, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia stawianego zarzutu, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie, chociaż sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, nie odpowiada w pełni powyższym wymaganiom. Mimo, że jak w niej wskazano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżony został na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., to z treści stawianych zarzutów wynika, że dotyczą one naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy), przy czym zarzuty te odnoszą się w istocie do czynności organów. Zarzuty zawarte w pkt 1-3 skargi kasacyjnej, wskazują na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., jak można by się domyślać poprzez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu, jednakże Sąd nie jest uprawniony do precyzowania skargi. Dotyczą one ponadto naruszenia przepisów Kodeksu postępowania karnego, ustawy o służbie celnej oraz powołanych tam rozporządzeń. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów, dokonał dowolnej oceny i na jej podstawie ustalił błędny stan faktyczny, który stał się podstawą wydania zaskarżonego orzeczenia. Takie sformułowanie zarzutów nie mogło być uznane za prawidłowe. Przede wszystkim stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał w sprawie postępowania dowodowego, nie oceniał wiarygodności dowodów, nie dokonywał ustaleń faktycznych, stąd więc zarzuty dotyczące przekroczenia zasad swobodnej oceny dowodów nie mogły odnosić się bezpośrednio do Sądu. Uchybienia zarzucane Sądowi mogłyby obejmować jedynie uznanie, że postępowanie dowodowe i ocena zebranego materiału dokonane przez organy administracji, mimo swojej wadliwości, ocenione zostały przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe. Stawiając taki zarzut należałoby wskazać jakim przepisom regulującym postępowanie sądowoadministracyjne i w jaki sposób uchybił Sąd, a nadto wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, jak zarzucono w skardze, nie oddalił wniosku dowodowego o konfrontację zeznań świadków, jak wcześniej zaznaczono Sąd nie dokonywał we własnym zakresie ustaleń faktycznych. Sąd uznał, że ocena dowodów dokonana przez organy jest prawidłowa, stwierdzając, że słusznie przyjęto – w świetle materiału dowodowego sprawy – że skarżący podczas pełnienia służby znajdował się pod wpływem alkoholu. Podobnie też zarzut pozbawienia D. S. prawa do obrony w przedmiocie zarzutu niewykonywania polecenia służbowego, nie mógł być bezpośrednio adresowany do Sądu, niezależnie od tego zauważyć trzeba, że zarzutu takiego w postępowaniu dyscyplinarnym formalnie nie postawiono. W odniesieniu do zastosowanej w stosunku do skarżącego kary dyscyplinarnej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, która w rozpoznawanej sprawie zawarta została w powołanym wyroku tego Sądu z dnia 8 września 2006 r. Wskazano tam w odniesieniu do omawianej kwestii, by Sąd dokonując oceny miał w szczególności na względzie postanowienia zawarte w przepisie § 21 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych. Kwestionując zastosowaną karę dyscyplinarną w ogóle nie odniesiono się w skardze kasacyjnej do regulacji zawartej w powołanym przepisie. Nie można było również uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 1, 2, 3 i 8 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 6 maja 1983 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim dokonywał wykładni tych przepisów, nie miały one zastosowania przy rozpoznawaniu przez ten Sąd skargi wniesionej przez D. S.. Z powyższych względów uznać należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.