III SA/Lu 473/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Protokolant Monika Kutarska-Wolińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie rejestracji jako ciężarowego pojazdu uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku D. B. i T. K. z dnia [...] stycznia 2003 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2002 r. znak [...] w sprawie stwierdzenia, na skutek sprzeciwu Prokuratora Rejonowego, nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Starosty bez daty i bez numeru w przedmiocie rejestracji jako ciężarowy pojazdu marki Honda Accord CG85, wydania dowodu rejestracyjnego seria [...] i tablic rejestracyjnych [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602 ze zm.), uchyliło decyzję kolegium z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...] i umorzyło postępowanie. Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. dokonano rejestracji przedmiotowego pojazdu. W dniu [...] sierpnia 2002 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął sprzeciw Prokuratora Rejonowego od wyżej wymienionej decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 1999 r. Prokurator Rejonowy zarzucił decyzji rażące naruszenie postanowień art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602 ze zm.) oraz § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. nr 59, poz. 632 ze zm.) poprzez dokonanie zmiany w dowodzie rejestracyjnym rodzaju i przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy bez uzyskania nowego świadectwa homologacji na dany typ pojazdu. Na skutek sprzeciwu prokuratora Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji (art. 186 k.p.a.) i swoją decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. stwierdziło nieważność wyżej oznaczonej decyzji organu pierwszej instancji. W dniu [...] stycznia 2003 r. D. B. i T. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Jak wyjaśnili skarżący, są oni obecnie właścicielami przedmiotowego pojazdu, a nie brali udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zarejestrowaniu tego samochodu jako ciężarowego. Skarżący zarzucili kolegium naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie rejestracji pojazdów poprzez naruszenie zakazu nieretroakcji przepisów prawnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając, że skarżący nie byli stronami postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. Wyrokiem z dnia 11 marca 2004 r., sygn. akt 3 II SA/Lu 418/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. B. i T. K. na decyzję kolegium dotyczącą umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższy wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 802/04), który wyraził pogląd, iż aktualnym właścicielom przedmiotowego pojazdu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym jego rejestracji na rzecz poprzedniego właściciela. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt III SA/Lu 49/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję kolegium w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczalne jest między innymi z powodu rażącego naruszenia prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., I SA 1506/00, LEX nr 81968). Według orzecznictwa za rażące nie można zatem uznać takiego naruszenia prawa, które jest efektem rozbieżności w wykładni prawa (wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, Prawo gospodarcze 1995, nr 8, str. 11), czy ma swoje źródło w wątpliwościach w zakresie stanu prawnego (wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Zgodnie z art. 72 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym w celu rejestracji pojazdu należało przedstawić: 1) dowód własności pojazdu, 2) kartę pojazdu, jeżeli była wydana, 3) wyciąg ze świadectwa homologacji albo odpis decyzji zwalniającej pojazd z homologacji lub zaświadczenie o pozytywnym wyniku badania technicznego, jeżeli są wymagane, 4) dowód rejestracyjny, jeżeli pojazd był zarejestrowany, 5) dowód odprawy celnej przywozowej, jeżeli pojazd został sprowadzony z zagranicy i jest rejestrowany po raz pierwszy. Natomiast w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie rejestracji i oznaczenia pojazdów (Dz. U. nr 59, poz. 632 ze zm.) uregulowano wymogi dotyczące zawiadomienia organu rejestrującego o zmianach danych technicznych pojazdu zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym (chodzi tu o inne zmiany niż wynikające z wymiany nadwozia, podwozia lub silnika). W przypadku zawiadomienia o zmianie tych innych danych dołącza się dokument potwierdzający, że dokonane zmiany są zgodne z przepisami określającymi warunki techniczne pojazdów. Interpretacja przepisów prawnych dokonana przez organ rejestrujący doprowadziła go do uznania, że dokumentem niezbędnym do dokonania rejestracji jest zaświadczenie o pozytywnym wyniku badania technicznego, a nie alternatywnie wymienione w przepisie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy – świadectwo homologacji albo decyzja zwalniająca z obowiązku uzyskania homologacji. Doszło więc do zarejestrowania pojazdu jako ciężarowego pomimo tego, że ze świadectwa homologacji wynika, iż pojazd ten zalicza się do samochodów osobowych. Działanie takie należy uznać za naruszenie prawa przez organ rejestrujący. Nie budzi jednak wątpliwości, ze wobec niejasności przepisów istniała potrzeba dokonania wykładni prawa, skoro Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie udzielił w tej sprawie odpowiedzi na pytania prawne samorządowych kolegiów odwoławczych. W ocenie Samorządowego Kolegium odwoławczego, przy wydawaniu kwestionowanej przez Prokuratora decyzji, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, jakie uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Błędna wykładnia przepisów przez organ rejestrujący nie była dokonana w warunkach oczywistego i niewątpliwego stanu prawnego, a konstrukcja przepisów prawnych nie pozwalała na bezpośrednie ich rozumienie i wymagała wykładni. Orzekając o umorzeniu postępowania kolegium miało na względzie fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu (art. 186 k.p.a.), a zatem wobec uznania, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Prokurator Rejonowy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602 ze zm. w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ rejestrujący) w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. z 1999 r. nr 59, poz. 632 ze zm.) poprzez uznanie, iż wydanie decyzji rejestracyjnej w przedmiocie zmiany rodzaju i przeznaczenia samochodu marki Honda Accord CG85 bez przedstawienia świadectwa homologacji w zakresie tych zmian, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, a co za tym idzie – nie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Ponadto skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania bez wskazania, którego stadium postępowania to umorzenie dotyczy, a nadto wyrażeniu błędnego poglądu, iż brak stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu rażącym skutkuje umorzeniem postępowania wszczętego z urzędu na skutek sprzeciwu prokuratora jako bezprzedmiotowego i nie wymaga rozstrzygnięcia w sprawie nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy decyzję tę wyeliminować z porządku prawnego. Sąd nie podziela jednak stanowiska skarżącego, że w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, należy orzec stwierdzenie ich nieważności. Z uwagi na okoliczność, iż co do kwestii poniżej rozważanej istnieją rozbieżne poglądy w orzecznictwie i doktrynie, jest wskazane, by zaskarżoną decyzję nie uznawać za rażąco naruszającą prawo, a za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Prokurator Rejonowy wniósł sprzeciw z dnia [...] sierpnia 2002 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przeciwko ostatecznej decyzji Starosty Powiatowego bez daty, bez numeru w przedmiocie rejestracji samochodu Honda Accord CG 85 jako ciężarowy. Sprzeciwem wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. stwierdziło nieważność decyzji rejestracyjnej. W następstwie zaskarżenia decyzji kolegium z dnia [...] lutego 2005 r. umarzającej postępowanie z wniosku współwłaścicieli przedmiotowego samochodu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 lutego 2005 r. (sygn. akt III SA/Lu 49/05) uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2003 r. Przeprowadzając ponownie postępowanie drugoinstancyjne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji rejestracyjnej i umorzyło postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie orzekającym w sprawie nie podziela poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności wszczętego przez organ z urzędu, uznanie przez organ, że brak jest rażącego naruszenia prawa czyni postępowanie bezprzedmiotowym w tym zakresie i uzasadnia umorzenie postępowania. Sąd stoi na stanowisku, iż w przypadku gdy, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, w tym również wszczęte z urzędu na skutek sprzeciwu prokuratora, organ administracji publicznej stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności, a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem prawnym zewnętrznym skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, rozstrzygającym sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącym sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Decyzje administracyjne można podzielić na rozstrzygające sprawę co do jej istoty i nierozstrzygające sprawę co do jej istoty. Decyzją nierozstrzygającą sprawy co do jej istoty jest w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja o umorzeniu postępowania (art. 105, art. 138 § 1 pkt 2 in fine, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania następuje wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie organ oparł swe rozstrzygnięcie na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ w fazie rozpoznania związany jest wyznaczonym przedmiotem tego postępowania, czyli ustaleniem czy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w formie decyzji. Z art. 158 wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać zakończone jedną z trzech rodzajów decyzji: decyzją stwierdzającą nieważność decyzji, decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Z przepisów tych nie wynika, by w przypadku ustalenia, iż badana decyzja nie jest dotknięta którąś z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., należało umorzyć postępowanie. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do wprowadzenia innego rodzaju decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w zależności na przykład od tego z czyjej inicjatywy zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Zarówno w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak i na wniosek strony (art. 157 § 2 k.p.a.), wyznaczony jest jednolicie przedmiot tego postanowienia i rodzaj decyzji je kończącej (art. 158 k.p.a.). Organy administracji publicznej właściwe do orzekania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności są bezwzględnie związane wyznaczonymi rodzajami decyzji (B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej [w:] Państwo i Prawo z 2001 r. nr 8, str. 29; por. również B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 754). Takie stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2000 r. (sygn. akt II SA/Wr 148/99, opubl. OSP 2001/1/16), w myśl którego podstawowym celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do jej istoty, dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy dopuszcza na podstawie art. 105 § 1 kodeksu umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego; decyzja taka niesie za sobą skutek, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 kodeksu (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 1997 r., sygn. akt I SA 932/95, opubl. ONSA 1997/4/189, w którym wyrażono stanowisko, że nawet wycofanie przez prokuratora sprzeciwu po wszczęciu postępowania z urzędu przez organ na zasadzie art. 157 § 2 w związku z art. 186 k.p.a., nie może być uznane przez organ za podstawę do umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). Przyjąć zatem należy, że jeżeli w toku dokonywanych ustaleń organ prowadzący postępowanie administracyjne dojdzie do wniosku, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności (czyli w przedmiotowej sprawie decyzja rejestracyjna Starosty nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa), to wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której to postępowanie dotyczy, a nie wydawać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Nie postępując w powyżej wyłożony sposób, organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej decyzji. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji