II SA/Gd 476/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i W. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. i W. Z. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 lutego 2003 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., nakazał J. i K. P. rozebrać fundament pod komin, usytuowany przy ścianie szczytowej skrajnego segmentu szeregowego budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. P. w G. – O. oraz przywrócić stan pierwotny dojścia roboczego (służącego do przeglądu i utrzymania stanu technicznego całego zespołu budynków zabudowy szeregowej tj. pięciu segmentów jednorodzinnych domów mieszkalnych) poprzez ponowne zamontowanie samowolnie rozebranej metalowej drabiny, w poprzednim miejscu jej lokalizacji na ścianie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym decyzją z dnia 29 maja 2003 r. Nr [...] utrzymał w mocy powyższa decyzję w części dotyczącej nakazu rozbiórki fundamentu pod komin usytuowanego przy ścianie szczytowej skrajnego segmentu szeregowego budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. P. w G. O. i uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu przywrócenia stanu pierwotnego dojścia roboczego poprzez ponowne zamontowanie samowolnie rozebranej metalowej drabiny w poprzednim miejscu jej lokalizacji na ścianie i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi J. i W. Z. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 01 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 927/03 uchylił zaskarżoną decyzję w części, która dotyczy obowiązku zamontowania metalowej drabiny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując odwołanie J. i K. P. od decyzji organu I instancji z dnia 25 lutego 2003 r. w części, która została powyższym wyrokiem uchylona, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2003 r. nr [...] w części dot. przywrócenia stanu pierwotnego dojścia roboczego poprzez ponownie zamontowanie rozebranej metalowej drabiny w poprzednim miejscu jej lokalizacji na ścianie. W pkt 2 decyzji orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie zdemontowanej ze skrajnej ściany szczytowej, prowadzącej na dach metalowej drabiny, służącej dla celów konserwacji opierzeń i dachów oraz obsługi kominiarskiej dla całego zespołu budynków zabudowy szeregowej przy ul. P. [...] w G. O. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zgodnie z obowiązującym w momencie wydania decyzji art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) właściwy organ nakazywał, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak wynika z treści cytowanego przepisu, nie przewidywał on przywrócenia stanu pierwotnego obiektu budowlanego czy też wykonanych robót. Organ wskazał, iż obecnie obowiązujący - zmieniony od dnia 11 lipca 2003 r., przepis art. 48 Prawa budowlanego również reguluje wyłącznie kwestię samowolnie wybudowanych lub będących w budowie obiektów budowlanych i nie odnosi się do przywrócenia pierwotnego stanu budynku czy robót budowlanych. Ponadto z § 99 ust. 2 i § 101 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wynika, iż jest konieczność zainstalowania takiej drabiny w budynku mieszkalnym, wskazują one jedynie na taką możliwość. Stwierdził również, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego z 1994 r. instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych stanowi roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowlę, a zatem zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 pozwolenia nie wymaga również rozbiórka tych urządzeń. W ocenie organu II instancji nie można uznać, iż demontaż drabiny stanowił samowolę budowlana podlegającą regulacji przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Organ II instancji będąc związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 01 grudnia 2005r. przeanalizował również postępowanie, które toczyło się przed organem architektoniczno — budowlanym i w którego wyniku wydana została decyzja z dnia 22 października 2002 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca J. i K. P. pozwolenia na budowę dotyczącą wykonania ocieplenia i kolorystyki elewacji budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] przy ul. P. [...] w G. Wprawdzie w postanowieniu z dnia 20 września 2002 r. organ architektoniczno — budowlany nałożył obowiązek na inwestora uzgodnienia nowego miejsca drabiny, ale było to związane z projektowaną w miejscu istniejącej drabiny dobudową komina. Ponieważ inwestor składając uzupełniony projekt zrezygnował z dobudowy komina, warunek dokonania powyższego uzgodnienia stał się bezzasadny. Organ podał, iż w celu wykonania docieplenia elewacji należało przedmiotową drabinę zdemontować. Podkreślił jednak, że na projekcie budowlanym stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę drabina ta nie została w ogóle naniesiona. Organ II instancji uznał, że kwestia zdemontowanej ze skrajnej ściany szczytowej, prowadzącej na dach metalowej drabiny, służącej dla celów konserwacji opierzeń i dachów oraz obsługi kominiarskiej dla całego zespołu budynków zabudowy szeregowej przy ul. P. [...] w G. O. powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Dlatego też organ II instancji uchylił w tym przedmiocie zaskarżoną decyzję i orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Na powyższą decyzję J. i W. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając, iż organ II instancji przy rozpoznawaniu sprawy zlekceważył zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 01 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 927/03. Skarżący wskazali ponadto, iż organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego na okoliczności wskazane w uzasadnieniu wyroku cytowanego wyroku, a decyzja została wydana na podstawie wadliwej ocenie zebranego w toku procesu materiału dowodowego. W szczególności błędnie przyjął, że metalowa drabina prowadząca na dach nie była trwale zamontowana na budynku szeregowym przy ulicy P. [...]. Z tej decyzji wynika także, że K. P. rozpoczął prace budowlane dotyczące budowy-ocieplenia domu i budowy komina nie posiadając zgody władz budowlanych. Bez uzyskania takiej zgody samowolnie rozebrał przedmiotową drabinę, która przez blisko 50 lat służyła do konserwacji dachu, opierzeń, rynien i ochrony przeciwpożarowej i wentylacyjnej. Prace budowlane polegały między innymi na rozbiórce drabiny. Zdaniem skarżących na tego rodzaju czynności wymagana była zgoda władz budowlanych i tej zgody pan K. P. nie uzyskał. Rozbiórka była więc samowolą budowlaną. Prace budowlane polegające na rozebraniu drabiny dawały podstawy do rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w taki sposób, jak to zostało sformułowane w decyzji z dnia 25 lutego 2003 r.. Skarżący ponadto nie podzielili poglądu organu II instancji, że art. 48 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania decyzji nie przewidywał możliwości przywrócenia stanu pierwotnego obiektu budowlanego, ponieważ rozbiórka obiektu w tym przypadku polegała na doprowadzeniu go do stanu z godnego z prawem budowlanym, a takim stanem jest konieczność istnienia przedmiotowej drabiny. Takie ustalenie i nakazanie przywrócenia pierwotnego stanu drabiny precyzuje sposób wykonania tej pracy budowlanej. Zdaniem skarżących wadliwe jest także stanowisko organu II instancji, iż organ nie był zobowiązany przeprowadzić postępowania dowodowego na okoliczności odcięcia drabiny, z uwagi na to, że postępowanie dotyczące komina wobec cofnięcia wniosku stało się bezprzedmiotowe. Skarżący podnieśli, iż ze stanu faktycznego wynika, iż drabinę odcięto bez zgody władz budowlanych w toku samowolnie rozpoczętych prac budowlanych dotyczących docieplenia domu i budowy komina mimo, że z budowy komina zrezygnowano, to równoczesne odcięcie drabiny nie pozwalało na takie rozstrzygnięcie. Także błędnie organ drugiej instancji wywodzi, że kwestia zdemontowanej drabiny winna być przedmiotem odrębnego postępowania. W ocenie skarżących istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w sprawie o zezwolenie zmiany kolorystyki domu i ocieplenie budynku, a także budowy komina, można było rozebrać i zdemontować metalową drabinę na trwale połączoną z budynkiem nr [...] od [...] do [...] przy ulicy P. w G. O. To, że drabina była trwale wbudowana w dom świadczy fakt, iż stanowiła jedną możliwość wejścia na dach i że w tym domu nie ma innego miejsca na jej przeniesienie. Te okoliczności mieli ustalić rzeczoznawcy budowlani a organ II instancji mimo poleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to zlekceważył. Skarżący podali, iż każdy stojący dom mieszkalny musi mieć urządzenie umożliwiające wejście na dach w celu remontu komina, opierzeń i naprawy dachu oraz utrzymania w należytym stanie urządzeń przeciwpożarowych. Natomiast skarżący z tej możliwości zostaliśmy pozbawieni. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga J. i W. Z. zasługiwała na uwzględnienie jakkolwiek z innych względów aniżeli zawierają zarzuty skargi. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W § 2 omawianego przepisu wskazano, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżoną decyzję organ II instancji w pkt 1 uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2003 r. w części i bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samo uchylenie zaskarżonej decyzji jest zatem wadliwe, gdyż nie prowadzi ono do wymaganego wskazanym wyżej przepisem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, a tym samym jej załatwienia. W pkt 2 decyzji organ odwoławczy wyraził swój pogląd prawny o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Pogląd ten należy uznać za słuszny jednakże winien on znaleźć się w uzasadnieniu prawnym decyzji w przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania razem z okolicznościami jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. (art. 138 § 2 k.p.a.). Ponieważ w wyroku z dnia 1 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 927/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził o braku przesłanek do umorzenia postępowania organu I instancji, w świetle cytowanego art. 138 k.p.a., organ II instancji mógł bądź uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać do ponownego rozpatrzenia bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Uznając, że sprawa nie powinna być rozstrzygnięta w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego a także, iż w postępowaniu z wniosku J. i K. P. o pozwolenie na budowę wykonania ocieplenia i kolorystyki elewacji budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] przy ul. P. [...] w G. O. nie nałożono obowiązku montażu drabiny w innym miejscu, organ II instancji winien rozważyć czy postępowanie pierwszoinstancyjne nie powinno być prowadzone w myśl przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane regulującego zasady utrzymania obiektów budowlanych. Art. 61 wyżej wymienionej ustawy stanowi, iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2. Przede wszystkim należało dokonać oceny czy przedmiotowa drabina była przewidziana w obiekcie budowlanym jako element wyposażenia zespołu budynków i ustalić jaka w związku z tym była jej funkcja. Powinno to dać odpowiedź na pytanie, czy jest to urządzenie w aktualnej sytuacji zbędne czy też jego zadaniem było spełnienie konkretnej funkcji i jakiej. Jeżeli z ustaleń organu wynikać będzie, że zgodnie z założeniami projektu budowlanego będącego podstawą do wydania pozwolenia na budowę zespołu segmentów przedmiotowa drabina służyć miała do użytkowania wszystkich segmentów, a nie wyłącznie skrajnego, to ustalenie takie może mieć jedynie znaczenie dla kosztów utrzymania takiego urządzenia. Powołany art. 61 Prawa budowlanego, w przypadku ustalenia, że drabina o której wyżej mowa służyła, w założeniu projektu budowlanego, użytkownikom wszystkich segmentów, należy interpretować w taki sposób, iż jej demontaż (samowolny jak twierdzą skarżący) przez właściciela segmentu skrajnego, stanowi naruszenie zasad utrzymania obiektu budowlanego w całości (wszystkich jego segmentów, a nie tylko skrajnego – na którym została zamontowana). Istnienie drabiny w projekcie zatwierdzonym przez wydane pozwolenie na budowę bez zmiany okoliczności użytkowania całości obiektu może powodować, że jej likwidacja stanowić będzie o braku możliwości użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust 2 ustawy Prawo budowlane. Reasumując stwierdzić należy, że tak naruszenia proceduralne – o których mowa na wstępie rozważań, jak i brak oceny orzekających organów w przedmiocie wskazanych wyżej przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego sprawiły, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wydanego orzeczenia. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.