II SA/Rz 921/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia łącznej wysługi lat I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 921/06 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J. M. jest decyzja Wojewódzkiego Komendanta Policji Nr [...] z dn. [...].03.2004r. w przedmiocie ustalenia łącznej wysługi lat oraz nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego. J. M. będąc policjantem zatrudnionym w Komendzie Miejskiej Policji w [...] zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji z raportem służbowym w dn.12.03.2003r. domagając się zaliczenia do pracowniczego stażu pracy okresu nauki w Zasadniczej Szkole Górniczej "[...]" w K. w okresie 1.09.1975r. do 30.06.1978r. oraz w Technikum Górniczym [...] w C. w okresie 1.09.1978r. do 30.06.1981r. jako równorzędnych z okresami zatrudnienia. Wnioskował ponadto o wyrównanie zaległości płacowych od 1.10.1986r., a także wypłacenia nagrody jubileuszowej z tytułu 25-letniej wysługi. W treści tego pisma J. M. powoływał się m.in. na prawomocny wyrok NSA OZ w Rzeszowie z dn.25.11.2002r. stwierdzający nieważność decyzji organów Policji wydanych w jego sprawie w 2000r. Pismem z dn.11.04.2003r. Komendant Miejski Policji poinformował J. M., że okresy nauki w podanych przez wnioskodawcę szkołach nie mogą być zaliczone do pracowniczego stażu pracy, z uwagi na brak świadectw pracy lub "stosownych umów o pracę". Udzielający odpowiedzi wskazał, że wnioskodawca może w postępowaniu przed sądem powszechnym "dochodzić udowodnienia okresów zatrudnienia", wywodząc iż wydany w takim przypadku wyrok sądu zastępuje świadectwo pracy. J. M. wystąpił w dn.26.10.2003r. z kolejnym raportem w tej samej sprawie podając, że organ Policji odsyła go niepotrzebnie na drogę postępowania sądowego. Wnioskodawca podaje, że dwukrotnie ubiegał się przed sądami powszechnymi o udowodnienie okresu zatrudnienia w czasie pobierania nauki; w 1999r. pozwał KWK "[...] " o wydanie świadectwa pracy, ale jego roszczenie zostało oddalone ze wskazaniem na administracyjny tryb dochodzenia swych praw, zaś w postanowieniu z dn.11.07.2003r. Sąd Rejonowy w K. oddalając powództwo wskazał, iż nie jest dopuszczalna droga dochodzenia roszczeń ze stosunku służbowego policjanta przed tym sądem. Stanowisko to podtrzymał sąd wyższej instancji, J. M. wniósł zatem o wydanie w jego sprawie decyzji administracyjnej, podtrzymując wcześniejsze swoje żądania i ich argumentację. Pismem z dn.19.11.2003r. Zastępca Komendanta Miejskiego Policji poinformował J. M. że wnioskowany okres nauki w zasadniczej szkole górniczej oraz w technikum górniczym nie może być zaliczony do pracowniczego stażu pracy. Wskazano w powyższym piśmie na treść rozporządzenia Rady Ministrów z dn.20.09.1974r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz.U Nr 37, poz.21) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dn.1.02.1974r. w sprawie zasad organizowania w zakładach praktycznej nauki zawodu dla uczniów szkół zawodowych (Dz.U. Nr 9, poz.53). Dodatkowo powołano się na uzasadnienie wyroku NSA OZ w Rzeszowie z dn.25.11.2002r. SA/Rz 1917/00 motywując to nakazem braku formy decyzji administracyjnej w udzielanej odpowiedzi. J. M. złożył skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie braku decyzji w jego sprawie. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na sposób jej rozpoznania. Rozkazem personalnym Nr [...] z dn. [...].12.2003r. Komendant Miejski Policji zaliczył do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego łącznie okres 17 lat 8 miesięcy i 29 dni. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zaliczono wyłącznie okresy zatrudnienia wykazane w zaświadczeniu Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w K. oraz na podstawie akt osobowych policjanta. Nie zaliczono okresów nauki w szkołach górniczych. Od powyższej decyzji odwołał się J. M., a Wojewódzki Komendant Policji decyzją z dn. [...].01.2004r. Nr [...] uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji z dn. [...].12.2003r. w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną podano art.138 § 2 ustawy z dn.14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.). W motywach tej decyzji wskazano, że organ I instancji popełnił uchybienie formalne, albowiem powołane w podstawie prawnej rozkazu personalnego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn.6.12.2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz.1732 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z 2001r.") nie przewiduje zaliczania okresów pracy do wysługi lat dla celów uposażeniowych. Zobowiązuje natomiast organ Policji do ustalenia wysługi lat uwzględnianej przy wzroście uposażenia zasadniczego policjanta na dzień przyjęcia do służby w Policji oraz procentowego wzrostu uposażenia na dzień wydania rozkazu personalnego. Rozkazem personalnym Nr [...] z dn. [...].02.2004r. Komendant Miejski Policji ustalił J. M. na dzień przyjęcia do służby w dn.1.10.1986r. wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w wysokości 6 miesięcy i określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 16.12.2004r. w wysokości 17%. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art.6f i 101 ust.1 ustawy z dn.6.04.1990r. o Policji (Dz.U. Nr 7 z 2002r., poz.58 ze zm.) §§ 4 i 5 cyt. uprzednio rozporządzenia z 2001r.. W uzasadnieniu wskazano iż źródłem postępowania był raport, jaki złożył J. M. domagający się zaliczenia okresu nauki od 1.09.1975r. do 30.06.1978r. w zasadniczej szkole górniczej oraz w technikum górniczym do stażu pracowniczego. Organ ustalił, że na dzień przyjęcia do służby tj. 1.10.1986r. J. M. legitymował się łączną wysługą w wysokości 6 miesięcy, na która miało się składać zatrudnienie w okresie od 2.01.1978r. do 30.06.1978r. ustalone na podstawie zaświadczenia Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" S.A. w K. oraz służba w Policji (1 dzień). Łączną wysługę na dzień wydania decyzji organ ustalił na 17 lat, 10 miesięcy i 15 dni. Wskazano ponadto, że okres nauki w szkołach górniczych nie mógł być zaliczony do stażu pracy z uwagi na brak przedstawienia świadectw pracy bądź umów o pracę z tego okresu. Zdaniem organu I instancji z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dn.20.09.1974r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania wynikać ma, że przez okresy pracy wykonywanej przez młodocianego rozumie się wyłącznie okresy pracy na podstawie umowy o naukę zawodu, przyuczenia do określonej pracy lub odbywania wstępnego stażu pracy, zawartej między młodocianym a zakładem pracy. Organ przywołał także § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dn.1.02.1974r. w sprawie zasad organizowania w zakładach praktycznej nauki zawodu dla uczniów szkół zawodowych i wywodził, że do okresów pracy nie wlicza się w tym przypadku tzw. praktycznej nauki zawodu, uczeń którego szkoła zawarła umowę z zakładem pracy nie zmienia swego statusu i nie staje się pracownikiem w rozumieniu przepisów prawa pracy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M., wnosząc o jej uchylenie, uznając ją za krzywdzącą. Odwołujący się podtrzymał argumentację zawartą w swym odwołaniu od poprzednio wydanego rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji. J. M. wywodził w tym odwołaniu, że zasadnicza szkoła zawodowa, w której odbywał naukę była szkołą przyzakładową, jego rodzice "za pośrednictwem dyrekcji ZSG" zawarli umowę o naukę zawodu z zakładem pracy, czyli KWK "[...]", której niestety nie posiada, a kopalnia odmówiła mu jej wydania. Zdaniem J. M. podpisana wówczas umowa była umową o pracę z młodocianym w celu przygotowania zawodowego. Umowa ta nakładała na niego obowiązek podjęcia zatrudnienia w okresie 3 lat, pod rygorem zwrotu udzielanej w trakcie nauki pomocy materialnej. Odwołujący się kwestionował stanowisko KWK "[...]", jakoby nie miał być związany z kopalnią taką umową. Eksponuje nadto, że w ramach nauki odbywał zajęcia praktyczne w kopalni, a powoływanie się przez Komendanta Miejskiego Policji na treść § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dn.1.02.1974r. w sprawie zasad organizowania w zakładach pracy praktycznej nauki zawodu dla uczniów szkół zawodowych jest dowolną interpretacją przepisów, mającą na celu odmowę wydania dla niego korzystnego rozstrzygnięcia. J. M. wskazuje, że otrzymywał w kasie kopalni regularne wynagrodzenie miesięczne, zwane pomocą materialną, a od 2.01.1978r. zamieszkał w hotelu robotniczym i za wykonywaną pracę otrzymywał regularne wynagrodzenie, chociaż nadal w świetle przepisów prawa był młodocianym. Odwołujący się wskazuje na przykład innych jego kolegów policjantów, którym zaliczono w podobnych sytuacjach do stażu pracy okres nauki w szkołach zawodowych. Dodatkowo wskazał na orzecznictwo sądów powszechnych, z którego ma wynikać trafność jego żądania. Rozpoznając to odwołanie Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dn. [...].03.2004r. Nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji z dn. [...].02.2004r. W podstawie prawnej decyzji przywołano art.101 ust.1 ustawy o Policji, § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn.6.12.2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.. W uzasadnieniu wskazano, powołując się na treść pisma KWK "[...]" z dn.8.03.1999r., iż szkoła zawodowa, w której naukę pobierał odwołujący się była szkołą resortową, nie zaś przyzakładową, a zajęcia praktyczne w kopalni uczniowie odbywali na podstawie umowy zawartej z dyrekcją szkoły i stanowiły one element nauki zawodu. Określenie stażu pracy J. M. nastąpiło na podstawie dokumentacji z akt osobowych, które nie zawierają żadnego dowodu istnienia stosunku pracy miedzy odwołującym się a KWK [...] w okresie nauki w ponadpodstawowych szkołach zawodowych w latach 1975-1981. Organ II instancji w uzasadnieniu przywołał ponownie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dn.1.02.1974r. w sprawie zasad organizowania w zakładach praktycznej nauki zawodu... . Z tej przyczyny uznano, że nie istniał stosunek pracy pomiędzy kopalnią a uczniem i nie było podstaw do traktowania praktycznej nauki zawodu na równi z podejmowaną pracą na podstawie umowy o pracę. Okres wykazany przez J. M. jako zatrudnienie w KWK "[...]" został mu zaliczony do stażu pracowniczego. Organ powołał się także na § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6.12.2001r. wskazując, że do stażu pracowniczego policjanta wlicza się wyłącznie okres służby i pracy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J. M. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając nieuwzględnienie jego interesu poprzez odmowę zaliczenia pracowniczego stażu okresu nauki w zasadniczej szkole górniczej oraz w technikum górniczym oraz uznaniowość rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę wcześniejsze decyzje organów wydawanych wobec innych policjantów, mających znajdować się w analogicznej, co skarżący, sytuacji. Skarżący powtarza argumenty wywodzone w odwołaniu od decyzji wydawanych w toku postępowania oraz w sprawie zakończonej wyrokiem SA/Rz 1817/00. Twierdzi, ze zasadnicza szkoła zawodowa była szkołą "resortową", a zarazem szkołą przyzakładową, prowadzoną przez KWK "[...]". Skarżący w świetle prawa pracy w okresie pobierania nauki był młodocianym. Podtrzymuje twierdzenia, iż jego rodzice podpisali umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, a obecnie KWK "[...]" mimo jego próśb nie wydała kopii tej umowy. J. M. wywodzi, że będąc uczniem był jednocześnie etatowym pracownikiem kopalni, z której uzyskał skierowanie do technikum górniczego. Dodatkowo wskazuje, że okresu tego nie zaliczono mu w latach, gdy takie żądanie podnosił, powołując się przy tym na treść ustawy z dn.14.12.1982r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. W 1993r. zaliczono mu okres 6 miesięcy praktycznej nauki zawodu z czasu, gdy był uczniem III klasy zasadniczej szkoły górniczej, pominięto natomiast okres nauki w technikum górniczym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w istocie prezentowane przez organy obu instancji stanowisko w sprawie. Stwierdzając, że J. M. wniósł skargę na uprzednią decyzję kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...].01.2004r. Nr [...] i skarga ta została zarejestrowana pod sygn. II SO 95/04, a organ nie nadesłał w wyznaczonym terminie akt, ani nie udzielił na tę skargę odpowiedzi, WSA w Rzeszowie postanowieniem z 23.09.2005r. II SA/Rz 581/04 zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi J. M. na decyzję organu odwoławczego z [...].01.2004r. Sprawa ta zakończyła się prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z 6.06.2006r. II SA/Rz 1087/05, mocą którego uchylono decyzję Wojewódzkiego Komendanta Policji z [...].01.2004r. Nr [...]. Zawieszone postępowanie w sprawie II SA/Rz 581/04 podjęto w dn.18.10.2006r., a sprawę prowadzi się aktualnie do sygn. II SA/Rz 921/06. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Jest bezspornym, że w sprawie ustalenia łącznej wysługi lat przez funkcjonariusza policji – J. M., zapadły cztery decyzje: 1) decyzja Komendanta Miejskiego Policji z [...].12.2003r. Nr [...], 2) decyzja Wojewódzkiego Komendanta Policji z [...].01.2004r. Nr [...], 3) decyzja Komendanta Miejskiego Policji z [...].02.2004r. Nr [...], 4) decyzja Wojewódzkiego Komendanta Policji z [...].03.2004r. Nr [...]. Z akt sprawy wynika, że decyzja wymieniona w pkt 2) orzekająca o uchyleniu w całości decyzji wymienionej w pkt 1) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Miejskiemu Policji została zaskarżona przez stronę do sądu administracyjnego. Nie czekając na wynik sprawy sądowoadministracyjnej organ I instancji wydał kolejną decyzję w sprawie (pkt 3), a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy (pkt 4). Ostatnia z tych decyzji jest przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Jest także bezspornym, że prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z 6.06.2006r. II SA/Rz 1087/05 uchylona została decyzja kasacyjna organu II instancji z dn. [...].01.2004r., oparta na dyspozycji art.138 § 2 k.p.a. Uchylenie tej decyzji wywołało taki skutek, że niejako "odkryta" została dla obrotu prawnego decyzja organu I instancji z [...].12.2003r. i wniesione od niej odwołanie J. M. Komendant Wojewódzki Policji nie czekał na wynik sprawy ze skargi J. M. na decyzję kasacyjną, mając świadomość iż wynik tej sprawy sądowoadministracyjnej może mieć istotne znaczenie dla kierunku orzekania w odniesieniu do kolejnego odwołania strony, wniesionego od decyzji z [...].02.2004r. wydanej przez organ I instancji. Na dzień wydawania wyroku w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej pozostawała w obrocie decyzja Komendanta Miejskiego Policji z [...].12.2003r. od której pozostaje do rozpatrzenia odwołanie J. M. oraz decyzja tego organu z [...].02.2004r., a także utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego z [...].03.2004r. Zdaniem Sądu jeżeli decyzja organu II instancji z art.138 § 2 k.p.a. zostanie uchylona przez sąd administracyjny, a w czasie pomiędzy wydaniem tej decyzji a wyrokiem Sądu wydana zostanie kolejna decyzja organu I instancji w tej sprawie, co do której toczy się postępowanie odwoławcze, kolejna decyzja organu I instancji winna ulec uchyleniu, a postępowanie z nią związane – umorzeniu. Uchylenie przez Sąd decyzji odwoławczej, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a. skutkuje obowiązkiem ponownego rozstrzygnięcia o odwołaniu wniesionym do II instancji. Podobną ocenę takiej sytuacji procesowej wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23.01.2998r. I SA/Łd 704/97 (baza orzecznictwa LEX nr 31770). Toczące się postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi J. M. na decyzję organu II instancji z [...].01.2004r. stanowiło kwestię prejudycjalną, o jakiej mowa w art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., dla postępowania prowadzonego po wydaniu decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Rolą orzekających w sprawie organów było zatem rozważenie zasadności zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi strony na decyzję kasacyjną organu odwoławczego. Zaniechanie takiego działania spowodowało, że wydawanie kolejnych decyzji spowodowało naruszenie reguły jednolitości i tożsamości postępowania w jednej sprawie (art.61 i 104 § 1 k.p.a.), skoro w sprawie w praktyce na dzień wydawania niniejszego wyroku funkcjonowały w obrocie prawnym dwie decyzje Komendanta Miejskiego Policji rozstrzygające w istocie w tej samej sprawie. Zdaniem Sądu takie działanie organów obu instancji naruszyło wskazane powyżej przepisy o postępowaniu administracyjnym, w inny sposób niż dający podstawę do wznowienia postępowania, a naruszenie to nie tylko mogło mieć, ale i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa należało orzec, jak w pkt I wyroku. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa na czas do jego uprawomocnienia się (pkt II). Uchylenie zaskarżonych decyzji w niniejszym postępowaniu z przyczyn wyłącznie formalnych i otworzenie organowi odwoławczemu możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej sprawia, że kwestie o charakterze merytorycznym, a podnoszone przez skarżącego nie mogły być rozpatrzone przez Sąd w tym postępowaniu. Rolą organu odwoławczego będzie zatem rozpatrzenie odwołanie J. M. od decyzji organu I instancji z [...].12.2003r.. W wydanej decyzji organ winien wyczerpująco ustosunkować się do kwestii podnoszonych przez stronę.