II SA/Wr 552/06

Sygnatura II SA/Wr 552/06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L.; I. stwierdza nieważność przepisów § 1 ust. 1 pkt 3 i pkt 8; § 2 ust. 1 pkt 5, pkt 6, pkt 7 i pkt 8; § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3; § 4 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 4; § 14 ust. 2 uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L.; II. stwierdza, że wymienione w pkt I przepisy zaskarżonej uchwały nie mogą być wykonane; III. zasądza od Gminy L. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygnatura II SA/Wr 552/06 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] Rada Gminy L. podjęła, na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 6 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz,1591) oraz art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U.z 2005 r. Nr 236, poz.2008 ), uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy L. Uchwałę powyższą podjęto po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. W §1 uchwały wskazano, iż użyte w regulaminie określenia oznaczają: 1) ustawa - należy rozumieć ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; 2) umowa - umowy rozumiane zgodnie z treścią art.6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawierane przez właścicieli nieruchomości z podmiotem posiadającym odpowiednie zezwolenie; 3) odpady wielkogabarytowe - jeden ze strumieni odpadów komunalnych, który ze względu na swoje rozmiary i masę nie może być umieszczony w typowych pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych; 4) odpady ulegające biodegradacji - rozumie się przez to odpady ulegające biodegradacji w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. 5) odpady zielone - odpady ulegające biodegradacji powstałe z pielęgnacji ogrodów i terenów zielonych; 6) odpady opakowaniowe - opakowania z papieru i tektury, opakowania wielomateriałowe opakowania z tworzyw sztucznych, szkła, blachy i aluminium wymienione w KPGO; 7) odpady budowlane - frakcja odpadów pochodzących z remontów i budów; 8) odpady niebezpieczne - frakcja odpadów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy o odpadach składające się na odpady komunalne (np: baterie, akumulatory, świetlówki, resztki farb, lakierów, rozpuszczalników, olejów mineralnych i syntetycznych oraz leków); 9) podmioty uprawnione - należy przez to rozumieć przedsiębiorstwa będące gminnymi jednostkami organizacyjnymi lub podmiotami posiadającymi wydane przez wójta ważne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania Sygnatura II SA/Wr 552/06 odpadem komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych, transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami; 10) chów zwierząt - rozumie się przez to wszelkie formy posiadania zwierząt gospodarskich bez względu na tytuł prawny oraz sposób ich utrzymywania i użytkowania. W Rozdziale II. Określono wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości W przepisie § 2 wskazano, że: 1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego na terenie nieruchomości poprzez: 1) prowadzenie selektywnego zbierania i przekazywania do odbioru odpadów komunalnych w opisanym niżej zakresie: a) odpady kuchenne mogą być kompostowane w przydomowych kompostownikach, w pozostałych przypadkach należy zgłosić do odbioru przez podmiot uprawniony w cyklu tygodniowym; b) odpady opakowaniowe- papier, tektura, tekstylia, metale zgłoszenie do odbioru w cyklu dwumiesięcznym lub czyściej w zależności od potrzeb; c) odpady niebezpieczne odbierane w cyklu dwumiesięcznym; d) odpady wielkogabarytowe odbierane w cyklu półrocznym w terminie uzgodnionym z podmiotem uprawnionym poprzedzonym akcją informacyjną; e) odpady budowlane odbierane każdorazowo na indywidualne zgłoszenie właścicieli nieruchomości; f) odpady szkła i plastyku zbierane do pojemników ustawionych w określonych przez gminę miejscach publicznych odbierane w cyklu miesięcznym; g) odpady komunalne niesegregowane odbierane w cyklu dwutygodniowym; 2) przekazywanie odpadów zebranych selektywnie i pozostałych zmieszanych podmiotowi uprawnionemu do odbioru, w terminach wyznaczonych harmonogramem; 3) uprzątanie z powierzchni nieruchomości i z wnętrza budynków każdej substancji lub przedmiotów, których posiadacz pozbywa się, lub do ich pozbycia się jest zobowiązany i przekazywanie ich podmiotowi uprawnionemu; 4) usuwanie z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych; Sygnatura II SA/Wr 552/06 5) usuwanie, poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie itp. zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości i utrzymanie ich w należytym stanie sanitarno-higienicznym; 6) uprzątanie przez właścicieli nieruchomości niezwłocznie po opadach: błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram, wzdłuż nieruchomości itp.; 7) usuwanie śniegu oraz nawisów (sopli) z dachów, okapów, rynien i innych części nieruchomości; 8) usuwanie ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów należących do właściciela nieruchomości ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp. umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa; 9) niezwłocznie usuwanie z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków. Natomiast w § 3 przedmiotowej uchwały ustalono, że: 1 Na terenie gminy, mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku, zabrania się: 1) spalania odpadów komunalnych i odpadów niebezpiecznych na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków, 2) niszczenia lub uszkadzania obiektów malej architektury, trawników oraz zieleńców, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania ogłoszeń i reklam, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, 3) umieszczania afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń itp. w miejscach do tego nie wyznaczonych, 4) wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu, 5) zakopywania odpadów i padłych zwierząt, 6) indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych, 7) wylewania nieczystości płynnych poza urządzeniami do tego przeznaczonymi, 8) indywidualnego opróżniania zawartości zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości, Sygnatura II SA/Wr 552/06 9) wykorzystywania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, podjazdów itp. W Rozdziale III uchwały ustalono zasady uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego Zgodnie z § 4 przedmiotowej uchwały: 1. Do obowiązków właścicieli nieruchomości należy: 1) uprzątanie niezwłocznie po opadach śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości położonych wzdłuż ulicy, a także z podwórzy, przejść, bram itp. służących do użytku publicznego, 2) uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika, bez zgarniania na jezdnię, tak by mogły je sprzątnąć służby utrzymujące czystość na jezdni, 3) posypywanie chodnika położonego wzdłuż nieruchomości piaskiem lub substancjami chemicznymi (chlorek sodu, wapnia lub magnezu) celem usuwania śliskości nawierzchni, 4) usuwanie śniegu, nawisów (sopli) z dachów, okapów, rynien i innych części nieruchomości mogących stanowić zagrożenie ruchu pieszych po chodniku, W Rozdziale IV uregulowano zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi W Rozdziale VIII uchwały określone zostały obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W § 14 wyżej wymienionego Rozdziału wskazano, że: 1. Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego. 2. Osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. 3. Zabrania się właścicielom psów na terenie gminy wypuszczania ich bez dozoru poza teren zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i posesji budynków Sygnatura II SA/Wr 552/06 wielorodzinnych. 4. Zabrania się wprowadzania psów do pomieszczeń użyteczności publicznej, na tereny cmentarzy i miejsc kultu religijnego, placów zabaw dla dzieci i obiektów sportowych. 5. Psy wyprowadzane poza teren nieruchomości w miejscach publicznych powinny być na smyczy, a psy rasy uznawanej za agresywne dodatkowo w nałożonym kagańcu. Odpady i nieczystości powstające podczas chowu zwierząt domowych winny być gromadzone i usuwane z zachowaniem wymogów sanitarnych oraz w sposób nie powodujący uciążliwości dla otoczenia i środowiska. Wojewoda D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnym we Wrocławiu skargę na powyższą uchwałę i na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności następujących jej przepisów: § 1 ust. 2 pkt 3, pkt 8; 2 ust. 1 pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8; § 3 ust. 2 pkt 2, pkt 3; § 4 ust. 1 pkt 1, pkt 3, pkt 4; § 14 ust. 2. W uzasadnieniu skargi Wojewoda D. wskazał, że dnia [...] Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. Uchwała ta została przekazana pismem Wójta Gminy L. z dnia [...] do organu nadzoru i wpłynęła doń dnia 8 czerwca 2006 r. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że wskazane w sentencji skargi przepisy uchwały podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy, w związku z art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazano, że badana uchwała została podjęta na podstawie kompetencji wynikającej z przepisu art. 4 ust. 1, ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminie. Przepis ten wyczerpująco wylicza, czego mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w gminach. I tak zgodnie z wolą ustawodawcy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na Sygnatura II SA/Wr 552/06 terenie gminy w zakresie wskazanym w ustępie 2 powoływanego przepisu. W § 1 uchwały ustalono znaczenie użytych w regulaminie określeń. W punkcie 3 stwierdza się, że odpady wielkogabarytowe to jeden ze strumieni odpadów komunalnych, który ze względu na swoje rozmiary i masę nie może być umieszczony w typowych pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych. W punkcie 8 przyjęto z kolei, że odpady niebezpieczne to frakcja odpadów niebezpiecznym w rozumieniu ustawy o odpadach składających się na odpady komunalne (np.: baterie, akumulator świetlówki, resztki farb, lakierów, rozpuszczalników, olejów mineralnych i syntetycznych, leków). Pojęciem odpadów wielkogabarytowych posługuje się prawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a). Sama ustawa nie wprowadza jednak definicji tego pojęcia. Nie jest to jednak równoznaczne z możliwością wprowadzenia definicji wskazanych wyżej pojęcia w uchwale Rady Gminy. Regulamin utrzymania czystości i porządku jest podejmowany na podstawie przytoczonego wyżej art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i przepis ten wyznacz, zakres kompetencji Rady Gminy. Nie można uznać, ze mieści się w nim ustalanie definicji wyraża ustawowych. Byłoby to bowiem równoznaczne z wkroczeniem w kompetencje ustawodawcy i określanie znaczenia użytych przez niego w ustawie pojęć. W badanej uchwale Rada Gminy ustaliła znaczenie pojęcia "odpadów niebezpiecznych", pomimo że prawodawca ustalił, jakiego rodzaju odpady należy zaliczać do kategorii odpadów niebezpiecznych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 nr 62 poz. 628). W tym przypadku również należy uznać, że Rada Gminy nie ma uprawnień do formułowania znaczenia terminu, który jest już ustalony przez ustawodawcę. Wskazano, że zgodnie z § 143 Załącznika, do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100 poz. 908) do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale 1 rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z tym odesłaniem do uchwały Rady Gminy L. stosuje się § 149 Załącznika, zgodnie z którym w Sygnatura II SA/Wr 552/06 akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Uchwała Rady Gminy jest aktem prawa miejscowego i aktem niżej rangi niż ustawa. Przytoczony powyżej przepis Załącznika w pełni odnosi się do badanej uchwały. Wynika z niego wprost zakaz umieszczania bez upoważnienia w akcie prawa miejscowego definicji wyrażeń ustawowych. Uzupełnianie regulacji ustawowych i ich modyfikacja przez przepisy gminne jest niezgodna z zasadami legislacji, jako zbędna, dezinformująca i mogąca prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Rozdział II badanej uchwały określa wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku la terenie nieruchomości. W § 1 wymienione zostały obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego na terenie nieruchomości, ustalono między innymi, że realizacja wskazanego wyżej obowiązku następuje poprzez: - usuwanie, poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie itp. zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości i utrzymanie ich w należytym stanie sanitarno-higienicznym (pkt. 5); - uprzątanie przez właścicieli nieruchomości niezwłocznie po opadach; błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram, wzdłuż nieruchomości itp. (pkt. 6); - usuwanie śniegu oraz nawisów (sopli) z dachów, okapów, rynien i innych części nieruchomości (pkt. 7); - usuwanie ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów należących do właściciela nieruchomości głoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp. umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa (pkt. 8). Z kolei w § 4 ust. 1 uchwały ustalono obowiązki właścicieli nieruchomości. Zaliczono do nich: - uprzątanie niezwłocznie po opadach śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości położonych wzdłuż ulicy, a także z podwórzy, przejść, bram itp. służących do użytku publicznego (pkt 1); Sygnatura II SA/Wr 552/06 - posypywanie chodnika położonego wzdłuż nieruchomości piaskiem lub substancjami chemicznymi chlorek sodu, wapnia, magnezu) celem usuwania śliskości nawierzchni (pkt 3); - usuwanie śniegu, nawisów (sopli) z dachów, okapów, rynien i innych części nieruchomości mogących stanowić zagrożenie ruchu pieszych po chodniku (pkt 4). Rada Gminy może określić w uchwale wymagania w zakresie utrzymania czystości porządku na terenie gminy, jednak mogą one dotyczyć spraw wymienionych art. 4 pkt. 1 lit. a - c ustawy, to jest: wprowadzenia wymagań dotyczących selektywnego zbierania i odbierania odpadów, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz mycia naprawy samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zauważyć należy, że możliwość wprowadzenia regulacji dotyczących uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń obejmuje wyłącznie te części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Rada Gminy nie może zatem nakładać na właścicieli nieruchomości żadnych obowiązków, polegających na uprzątnięciu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z tej części nieruchomości, która nie służy do użytku publicznego. A zatem należy uznać, że nałożone w § 2 pkt 5, 6, 7 oraz w § 4 pkt 1 i 4 uchwały obowiązki, obciążające właścicieli nieruchomości, są zakreślone zbyt szeroko. W uchwale mowa jest bowiem o usuwaniu zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości (§ 2 ust. 1 pkt 5), wzdłuż nieruchomości (§ 2 ust. 1 pkt 6), powierzchni nieruchomości położonych wzdłuż ulicy (§ 4 ust. 1 pkt 1), z dachów, okapów i rynien i innych części nieruchomości (§ 2 ust. 1 pkt 7, § 4 ust. 1 pkt 4). Z treści wskazanych wyżej przepisów nie wynika, że chodzi o te części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Tym samym, zdaniem Wojewody D. należy stwierdzić nieważność powyższych przepisów, jako wykraczających poza upoważnienie ustawowe. W przypadku badanej uchwały należy zwrócić szczególną uwagę na konieczność przestrzegania zakresu przyznanych kompetencji z uwagi na przepisy karne zawarte w ustawie upoważniającej. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 ustawy, kto nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy podlega karze grzywny, a na podstawie art. 10 ust. 2a ustawy karze określonej w ust. 2 podlega także ten, kto nie wykonał obowiązków określonych w regulaminie. W świetle tych przepisów tym bardziej istotne jest ścisłe przestrzeganie granic Sygnatura II SA/Wr 552/06 upoważnienia do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku przez Radę Gminy. O ile więc w badanej uchwale znalazły się zapisy, które wykraczają poza zakres przyzna kompetencji, należy stwierdzić ich nieważność, jako podjętych z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy. Podobnie jeśli chodzi o obowiązek właścicieli nieruchomości, polegający na posypywaniu chodnika położonego wzdłuż nieruchomości piaskiem lub substancjami chemicznymi w celu usunięcia śliskości nawierzchni, wynikający z § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały, należy stwierdzić, zdaniem organu nadzorczego, że Rada Gminy nie ma upoważnienia do wprowadzenia go w ramach przyjętego przez siebie regulaminu. Dotyczy on bowiem obowiązków właścicieli poza terenem ich nieruchomości, a jak to już wykazano powyżej, Rada Gminy może wprowadzić zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, polegające na uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń wyłącznie z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, co oznacza, że tylko ustawa stanowi podstawę do jego egzekwowania. Rada Gminy natomiast wprowadziła własną regulacji w uchwale, w brzmieniu odmiennym od przyjętego w ustawie. Jej stosowanie w oderwaniu od przepisów ustawy może doprowadzić do modyfikacji regulacji ustawowej i stosowania rozwiązań niezgodnych z wolą ustawodawcy. Przykładowo we wskazanym wyżej art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy stwierdza się, co należy uznać, za chodnik, z którego właściciel nieruchomości jest zobowiązany uprzątnąć błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia, uznając, że jest to wydzielona część drogi publicznej, służąca dla ruchu pieszego, położona bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Ustawodawca przyjął także, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W uchwale Rady Gminy brakuje tego rodzaju zapisów, co oznacza, że wprowadza ona własną, odmienną regulację, niezgodną z brzmieniem ustawy i wykraczającą poza granice przyznanych upoważnień. W § 2, § 3 i § 4 uchwały Rady Gminy wprowadzone zostały zakazy i obowiązki, mające zapewnić realizację zadań gminy z zakresu utrzymania czystości i Sygnatura II SA/Wr 552/06 porządku. W § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały przyjęto, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego na terenie nieruchomości poprzez usuwanie ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów należących do właściciela nieruchomości ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp. umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa. W § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały stwierdza się, że na terenie gminy, mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku, zabrania się umieszczania afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń itp. w miejscach do tego nie wyznaczonych. Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania ze ścian i ogrodzeń plakatów, ogłoszeń, napisów i rysunków również nie mieści się w ramach uprawnień Rady Gminy do ustalenia wymagań dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Wymagania takie mogą dotyczyć, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 ust. b ustawy, uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Umieszczone na ścianie budynku lub w innym miejscu afisze, ogłoszenia, reklamy nie mogą być traktowane jak zanieczyszczenia, które właściciel nieruchomości ma obowiązek usuwać. Jest to bowiem kwestia wyłącznie estetyki danej nieruchomości. Ponadto obowiązek usuwania jakichkolwiek zanieczyszczeń obejmuje wyłącznie części nieruchomości służące do użytku publicznego. W przypadku ściany, czy ogrodzenia budynku niesłusznym jest przesądzenie, czy jest to część budynku służąca właśnie do tego celu. Z brzmienia przepisu upoważniającego wynika ponadto, że chodzi o usuwanie zanieczyszczeń, które mogą okazać się uciążliwe czy też niebezpieczne dla osób korzystających z danej nieruchomości. Co więcej, ustanowiony w § 2 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały obowiązek wynika już z art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nie przeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze, ograniczenia wolności albo grzywny Przepis ten nie wymienia enumeratywnie wszystkich zachowań podlegających penalizacji, ograniczając się do wymieniania przykładowo Sygnatura II SA/Wr 552/06 czynności, które są zabronione przez Kodeks wykroczeń. Należy przez to rozumieć, iż zachowania zakazane w § 4 pkt 2 przedmiotowej uchwały zawierają się w zakresie przedmiotowym powołanego wyżej przepisu Kodeksu wykroczeń. Kodeks w sposób jednoznaczny reguluje kwestię wykroczeń przeciwko urządzeniom użytku publicznego, w związku z czym nie można tego zagadnienia uznać za powierzone przez ustawodawcę do unormowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Z uwagi na powyższe należy uznać, zdaniem Wojewody, że wskazane regulacje zostały wprowadzone z przekroczeniem kompetencji wynikających z art. 4 ust. 2 ustawy. Powyższa argumentacja odnosi się także do zakazu umieszczonego w § 3 ust. 2 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym na terenie gminy, mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku, zabrania się niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, trawników oraz zieleńców, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania ogłoszeń i reklam, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej. Umieszczenie takiego zakazu również wykracza poza zakres kompetencji przyznany Radzie Gminy. Należy również zauważyć, że zakaz taki wynika wprost z art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń, który stanowi, że kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność albo depcze trawnik lub zieleniec lub też dopuszcza do niszczenia ich przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem, podlega karze grzywny do 1.000 złotych albo karze nagany. W art. 143 § 1 Kodeksu wykroczeń stwierdza się ponadto, że kto ze złośliwości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. W rozdziale VIII ustalono, jakie są obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W § 14 ust. 2 stwierdza się, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną Sygnatura II SA/Wr 552/06 odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Na podstawie normy kompetencyjnej, wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, Rada Gminy może w drodze regulaminu nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązki, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie oznacza to jednak, że w ramach przyznanych Radzie Gminy kompetencji mieści się uprawnienie do wyznaczania zakresu odpowiedzialności osoby utrzymującej zwierzę domowe. Kwestia ta jest regulowana przez przepisy Kodeksu cywilnego i tylko one mogą stanowić podstawę do określenia odpowiedzialności odszkodowawczej osoby utrzymującej zwierzę domowe wobec osoby trzeciej. Przepis art. 431 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, zobowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy. Poszkodowany może żądać całkowitego lub częściowego naprawienia szkody chociażby osoba, która zwierzę chowa lub się nim posługuje, nie była odpowiedzialna według przepisów paragrafu poprzedzającego, jeżeli z okoliczności, a zwłaszcza z porównania stanu majątkowego poszkodowany i tej osoby, wynika, że wymagają tego zasady współżycia społecznego (§ 2). Tak więc na podstawie powyższego przepisu osoba utrzymująca zwierzę domowe może wykazać, że zachowanie zwierzęcia jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi ona winy czy odpowiedzialności, a w konsekwencji zwolnić się z odpowiedzialności za szkodę. Przepis § 14 ust. 2 uchwały został wprowadzony bez upoważnienia ustawowego i wprowadza regulację odmienną od ustawowej, stąd należy stwierdzić jego nieważność. Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z brzmieniem art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a w oparciu o art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, działając na podstaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustalony przez prawodawcę katalog spraw, które zgodnie z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są objęte regulacją uchwały rady gminy Sygnatura II SA/Wr 552/06 w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, musi być traktowany ściśle. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jest to katalog zamknięty i wyznaczający tym samym zakres kompetencji Rady Gminy. Tym samym wskazane wyżej przepisy uchwały, zdaniem wojewody D. należy uznać za niezgodne z prawem. Gmina L. wniosła do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 uchwały Rady gminy L. nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą Sygnatura II SA/Wr 552/06 wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż zakwestionowane przez organ nadzoru przepisu uchwały Rady Gminy L. nie mogą się ostać w obrocie prawnym i zasadne jest stwierdzenie ich nieważności. Zakwestionowana uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, Sygnatura II SA/Wr 552/06 b) liczby osób korzystających z tych urządzeń, 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów, 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami, 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Oceniając sposób wykorzystania przez Radę Gminy przyznanych jej wyżej przytoczonymi przepisami kompetencji, Wojewoda D. wskazał na szereg nieprawidłowości, których dopuścił się organ uchwałodawczy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wskazanym w ustępie 2 powoływanego przepisu. W podlegającej kontroli sądowej uchwale Rady Gminy dokonano zdefiniowania niektórych pojęć i zwrotów ustawowych, mimo braku ku temu stosownej delegacji ustawowej. I tak w § 1 pkt 3 uchwały ustalono, że odpady wielkogabarytowe to jeden ze strumieni odpadów komunalnych, który ze względu na swoje rozmiary i masę nie może być umieszczony w typowych pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych. W punkcie 8 przyjęto z kolei, że odpady niebezpieczne to frakcja odpadów niebezpiecznym w rozumieniu ustawy o odpadach składających się na odpady komunalne (np.: baterie, akumulator świetlówki, resztki farb, lakierów, rozpuszczalników, olejów mineralnych i syntetycznych, leków). Zasadnym jest zarzut organu nadzoru, że pojęciem odpadów wielkogabarytowych posługuje się ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i Sygnatura II SA/Wr 552/06 porządku w gminach (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a). Sama ustawa nie wprowadza jednak definicji tego pojęcia. Nie jest to jednak równoznaczne z możliwością wprowadzenia definicji wskazanych wyżej pojęcia w uchwale Rady Gminy. Regulamin utrzymania czystości i porządku jest podejmowany na podstawie przytoczonego wyżej art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i przepis ten wyznacza, zakres kompetencji Rady Gminy. Nie można uznać, ze mieści się w nim ustalanie definicji wyraża ustawowych. Byłoby to bowiem równoznaczne z wkroczeniem w kompetencje ustawodawcy i określanie znaczenia użytych przez niego w ustawie pojęć. W badanej uchwale Rada Gminy ustaliła również znaczenie pojęcia "odpadów niebezpiecznych", pomimo że ustawodawca ustalił, jakiego rodzaju odpady należy zaliczać do kategorii odpadów niebezpiecznych w ustawie o odpadach. W tym przypadku również należy uznać, że Rada Gminy nie ma uprawnień do formułowania znaczenia terminu, który jest już ustalony przez ustawodawcę. Uchwała Rady Gminy jest aktem prawa miejscowego i aktem niżej rangi niż ustawa. Przytoczony powyżej przepis Załącznika w pełni odnosi się do badanej uchwały. Wynika z niego wprost zakaz umieszczania bez upoważnienia w akcie prawa miejscowego definicji wyrażeń ustawowych. Uzupełnianie regulacji ustawowych i ich modyfikacja przez przepisy gminne jest niezgodna z zasadami legislacji, jako zbędna, dezinformująca i mogąca prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Podobne poglądy były wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r. sygn. akt. II SA 99/92, ONSA 1993/2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt SA/Wr 1179/98 OSS 2000/1/17). Rozdział II badanej uchwały określa wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Należy wszakże zauważyć, iż Rada Gminy może określić w uchwale wymagania w zakresie utrzymania czystości porządku na terenie gminy, jednak mogą one dotyczyć spraw wymienionych art. 4 pkt. 1 lit. a - c ustawy, to jest: wprowadzenia wymagań dotyczących selektywnego zbierania i odbierania odpadów, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych Sygnatura II SA/Wr 552/06 zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz mycia naprawy samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zauważyć należy, że możliwość wprowadzenia regulacji dotyczących uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń obejmuje wyłącznie te części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Rada Gminy nie może zatem nakładać na właścicieli nieruchomości żadnych obowiązków, polegających na uprzątnięciu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z tej części nieruchomości, która nie służy do użytku publicznego. Z treści wskazanych wyżej przepisów nie wynika, że chodzi o te części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Tym samym, należy podzielić stanowisko Wojewody D., że przyjęte w uchwale uregulowania wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego Podobnie jeśli chodzi o obowiązek właścicieli nieruchomości, polegający na posypywaniu chodnika położonego wzdłuż nieruchomości piaskiem lub substancjami chemicznymi w celu usunięcia śliskości nawierzchni, wynikający z § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały, należy stwierdzić, że Rada Gminy nie ma upoważnienia do wprowadzenia go w ramach przyjętego przez siebie regulaminu. Dotyczy on bowiem obowiązków właścicieli poza terenem ich nieruchomości, a jak to już wykazano powyżej, Rada Gminy może wprowadzić zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, polegające na uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń wyłącznie z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, co oznacza, że tylko ustawa stanowi podstawę do jego egzekwowania. Rada Gminy natomiast wprowadziła własną regulacji w uchwale, w brzmieniu odmiennym od przyjętego w ustawie.. W § 2, § 3 i § 4 uchwały Rady Gminy wprowadzone zostały zakazy i obowiązki, mające zapewnić realizację zadań gminy z zakresu utrzymania czystości i porządku. W § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały przyjęto, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego na terenie nieruchomości poprzez usuwanie ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów należących do właściciela nieruchomości ogłoszeń, plakatów, napisów, Sygnatura II SA/Wr 552/06 rysunków itp. umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa. W § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały stwierdza się, że na terenie gminy, mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku, zabrania się umieszczania afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń itp. w miejscach do tego nie wyznaczonych. Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania ze ścian i ogrodzeń plakatów, ogłoszeń, napisów i rysunków również nie mieści się w ramach uprawnień Rady Gminy do ustalenia wymagań dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Wymagania takie mogą dotyczyć, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 ust. b ustawy, uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Umieszczone na ścianie budynku lub w innym miejscu afisze, ogłoszenia, reklamy nie mogą być traktowane jak zanieczyszczenia, które właściciel nieruchomości ma obowiązek usuwać. Jest to bowiem kwestia wyłącznie estetyki danej nieruchomości. Ponadto obowiązek usuwania jakichkolwiek zanieczyszczeń obejmuje wyłącznie części nieruchomości służące do użytku publicznego. Co więcej, ustanowiony w § 2 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały obowiązek wynika już z art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nie przeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze, ograniczenia wolności albo grzywny. Przepis ten nie wymienia enumeratywnie wszystkich zachowań podlegających penalizacji, ograniczając się do wymieniania przykładowo czynności, które są zabronione przez Kodeks wykroczeń. Należy przez to rozumieć, iż zachowania zakazane w § 4 pkt 2 przedmiotowej uchwały zawierają się w zakresie przedmiotowym powołanego wyżej przepisu Kodeksu wykroczeń. Kodeks w sposób jednoznaczny reguluje kwestię wykroczeń przeciwko urządzeniom użytku publicznego, w związku z czym nie można tego zagadnienia uznać za powierzone przez ustawodawcę do unormowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Powyższa argumentacja odnosi się także do zakazu umieszczonego w § 3 ust. 2 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym na terenie gminy, mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku, zabrania się niszczenia lub uszkadzania obiektów Sygnatura II SA/Wr 552/06 małej architektury, trawników oraz zieleńców, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania ogłoszeń i reklam, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej. Umieszczenie takiego zakazu również wykracza poza zakres kompetencji przyznany Radzie Gminy. Należy również zauważyć, że zakaz taki wynika wprost z art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń. Należy zwrócić uwagę na wyrok NSA we Wrocławiu, zgodnie z którym uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA 1999.10.14, II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17). W rozdziale VIII ustalono, jakie są obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W § 14 ust. 2 stwierdza się, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Na podstawie normy kompetencyjnej, wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, Rada Gminy może w drodze regulaminu nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązki, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie oznacza to jednak, że w ramach przyznanych Radzie Gminy kompetencji mieści się uprawnienie do wyznaczania zakresu odpowiedzialności osoby utrzymującej zwierzę domowe. Kwestia ta jest regulowana przez przepisy Kodeksu cywilnego i tylko one mogą stanowić podstawę do określenia zasad odpowiedzialności odszkodowawczej osoby utrzymującej zwierzę domowe wobec osoby trzeciej. Kwestia odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody wyrządzone przez zwierzęta została uregulowana w przepisie art. 431 KC i Rada Gminy w żaden sposób nie może zmieniać reguł kodeksowych przyjętych dla takiej odpowiedzialności.. Sąd podziela w pełni stanowisko organu nadzoru, że zgodnie z brzmieniem art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach Sygnatura II SA/Wr 552/06 prawa, a w oparciu o art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, działając na podstaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustalony przez prawodawcę katalog spraw, które zgodnie z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są objęte regulacją uchwały rady gminy w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, musi być traktowany ściśle. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jest to katalog zamknięty i wyznaczający tym samym zakres kompetencji Rady Gminy. Tym samym zakwestionowane przez Wojewodę przepisy przedmiotowej uchwały Rady gminy w Lubinie należało uznać za niezgodne z prawem. Tym samym Sąd był obligowany, stosownie do zapisu art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wyeliminowania powyższych zapisów uchwały, z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 tejże ustawy, natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powoływanej ustawy.