II OSK 628/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 456/06 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r., II SA/Wr 456/06, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego, stwierdził nieważność § 18 ust. 5 pkt 2 uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rada Gminy w J., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), w związku ze swoją uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J., podjęła w dniu [...] grudnia 2005 r. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Dolnośląski, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 18 ust. 5 pkt 2 wskazanej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż tekst § 18 ust. 5 pkt 2 przedłożonego Radzie Gminy w J. projektu został z inicjatywy radnych zmieniony i w zmienionym kształcie przyjęty w przedmiotowej uchwale bez zachowania procedury przewidzianej dla zmiany projektu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w art. 17 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe unormowania regulujące procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. W przepisach tej ustawy przewiduje się obowiązek dokonywania w określonych terminach odpowiednich czynności przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jak również przez radę gminy. Organ wykonawczy gminy, po dokonaniu wymaganych art. 17 pkt 1-9 tej ustawy, ogłoszeń, zawiadomień, uzyskaniu opinii i uzgodnień, sporządzeniu projektu planu i prognozy jego skutków, stosownie do pkt 10 art. 17 - ogłasza w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres, co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Następnie wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu. Po dokonaniu powyższych czynności wójt rozpatruje wniesione uwagi, wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z tych uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia i dopiero wówczas przedstawia radzie projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag do uchwalenia. Zgodnie z art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy, jeżeli w trakcie procedury planistycznej nastąpiło naruszenie zasad sporządzaniu planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, to uchybienia te powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wynika z akt planistycznych, dokonana zmiana treści § 18 ust. 5 pkt 2 uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., nastąpiła bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych czynności, o których mowa w art. 17, w zakresie niezbędnym do wprowadzenia tych zmian, tj. odnoszącym się do wskazanej wyżej części projektu planu objętej zmianą. Sąd w całości podzielił pogląd organu nadzoru o potrzebie ponownego uzyskania, w tym zakresie, opinii i dokonania uzgodnień, jak i wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz zorganizowania w tym czasie dyskusji publicznej. Wskazane przez Wojewodę Dolnośląskiego i stwierdzone przez Sąd uchybienia, niewątpliwie w sposób istotny naruszają tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. w części dotyczącej § 18 ust. 5 pkt 2, co wyczerpuje niezbędną przesłankę art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do stwierdzenia nieważności w tej części zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Gmina J., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik Gminy zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego to jest art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: p.z.p.) przez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu w niewłaściwym zakresie nieważności planu - w zakresie całej jednostki redakcyjnej planu miejscowego to jest § 18 ust. 5 pkt 2, zamiast w obrębie tej części, która odnosiła się jedynie do określenia minimalnej odległości 500 m od istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Jak wynika ze stanu faktycznego oraz treści uzasadnienia wyroku, zmiany jakie zostały wprowadzone do planu miejscowego, a które nie zostały poddane procedurze określonej w treści art. 17 ustawy p.z.p., dotyczyły jedynie odległości 500 m. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego to jest art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu, że konieczne jest ponowienie czynności określonych w art. 17 ustawy p.z.p. w stosunku do wszystkich zapisów zawartych § 18 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego, pomimo ustalenia w treści uzasadnienia wyroku, że faktyczne zmiany dotyczyły tylko określenia minimalnej odległości 500 m od istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej, natomiast nie odnosiły się do pozostałych kwestii zawartych w tej jednostce redakcyjnej. Toteż przepis art. 19 ust. 1 ustawy p.z.p. został zbyt szeroko zastosowany, co w konsekwencji doprowadziło do unieważnienia w całości § 18 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego, Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi, Sąd wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. Stosownie bowiem do wskazanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd stwierdzając nieważność całej jednostki redakcyjnej to jest § 18 ust. 5 pkt 2 przekroczył dopuszczalny zakres stwierdzenia nieważności. Należy bowiem podkreślić, opierając się także na wskazaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku, że istotne zmiany, jakie zostały wprowadzone w treści § 18 ust. 5 pkt 2 wymagałyby ponownego przeprowadzenia procedury określonej w art. 17 ustawy p.z.p., dotyczą tylko i wyłącznie określenia minimalnej odległości 500 m od istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Toteż wyłącznie nie przeprowadzenie tejże procedury w stosunku do wskazanego wyżej zapisu można uznać za naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu ich sporządzania, które mogło skutkować stwierdzeniem nieważności. Sąd I instancji jednakże bezzasadnie rozszerzył swoje orzeczenie do całego § 18 ust. 5 pkt 2, tym samym pozbawiając możliwości zgodnego z prawem istnienia na terenie gminy, wybudowanych już stacji bazowych i przekaźnikowych oraz tych, które mają być wybudowane w obrębie C., gdzie minimalna odległość od zabudowy mieszkaniowej została ustalona na 250 m, co było zgodne z przedstawionym projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Uznano, że takie unieważnienie wskazanego zapisu, w całości, wprowadza chaos decyzyjny oraz uniemożliwia podejmowanie jakichkolwiek czynności związanych ze stacjami telefonii mobilnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminu w całości lub w części. Przepis powyższy stał się podstawą stwierdzenia nieważności części przedmiotowej uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. Powołany wyżej przepis przewiduje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego stwierdził nieważność części uchwały Gminy J. z dnia [...] grudnia 2005 r. a mianowicie jej § 18 ust. 5 pkt 2. O stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w takim zakresie wnosił także Wojewoda w skardze. Jak wynika z treści wniesionej skargi kasacyjnej, Gmina J. nie kwestionuje, iż wskazany § 18 ust. 5 pkt 2 w swojej części został uchwalony z uchybieniem przewidzianej w tym celu procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podnosi natomiast, iż stwierdzenie nieważności nie powinno obejmować całej jednostki redakcyjnej uchwały - § 18 ust. 5 pkt 2, lecz tylko jej cześć w zakresie, w jakim przewiduje zachowanie 500 m jako minimalnej odległości lokalizacji stacji telefonii mobilnej od istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem skarżącej stwierdzenie nieważności całego przepisu § 18 ust. 5 pkt 2 uchwały z dnia 28 grudnia 2005 r. narusza przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceniając tak postawiony zarzut naruszenia powyższego przepisu tej ustawy należy uznać, iż jest on niezasadny. Zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odległość lokalizacji stacji telefonii mobilnej ustalono na 250 m od istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej. W uchwalonym tekście planu miejscowego w § 18 ust. 5 pkt 2 zmienioną tą odległość na 500 m ustanawiając wyjątek dla obrębu C., dla którego ustalono odległość 250 m. Z powyższego zestawienia wynika, iż nastąpiła zmiana całej jednostki redakcyjnej, którą należy uznać za jedną i niepodzielną normę prawną. Z tego względu nie można dokonać niejako jej podziału stwierdzając nieważność tylko jej części w zakresie dotyczącym odległości 500 m jak wnosi Gmina. W pierwotnej wersji planu odległość 250 m stanowiła regułę zaś w uchwalonym planie stanowi ona wyjątek od tej reguły przewidziany dla obrębu C. Należy więc uznać, iż również w tej części dokonano zmiany planu. Skoro zmiana dotyczyła całej jednostki redakcyjnej i nastąpiła z naruszeniem obowiązujących procedur przewidzianych dla uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to stwierdzenie nieważności musiało objąć całą tą jednostkę tj. § 18 ust. 5 pkt 2 uchwały z dnia 28 grudnia 2005 r. W takiej sytuacji należy uznać, iż Sąd I instancji miał uzasadnione powody dla stwierdzenia nieważności § 18 ust. 5 zaskarżonej uchwały w całości bez wyodrębniania z niego części nie objętych wadliwością powodującą nieważność, co w okolicznościach sprawy niniejszej oznaczałoby w zasadzie tworzenie nowych norm prawnych, co byłoby niedopuszczalne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przyjmowany jest pogląd, który może mieć zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie, iż możliwe jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, pod warunkiem, że wady nieważności odnosiły się do takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej – wyrok NSA z 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 7; por. także uchwałę NSA z 23 grudnia 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998, nr 2, poz. 40. Akceptując zaprezentowane w tych orzeczeniach poglądy i odnosząc je do rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że nie było możliwe stwierdzenie nieważności jedynie części § 18 ust. 2 pkt 5 przedmiotowej uchwały, który stanowił określoną, wyodrębnioną i stanowiącą nierozerwalną całość, część postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.