II OSK 379/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 285/06 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 285/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie p., z dnia [...], nr [...], nakazującą I. K. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,00 m x 3,00 m + 3,00 m x 6,05 m z tarasem o wymiarach 3,10 m x 3,00 m oraz rozbiórkę obiektu budowlanego – sanitariatu (w.c.) o wymiarach 0,90 m x 1,10 m, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...], położonej w K. (numer mapy 2) gmina Krokowa. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie p. powołał się na przepis art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.). Organ ustalił, że I. K. wybudowała w/w obiekty bez pozwolenia w [...] r. (sanitariat) oraz w [...] r. (obiekt rekreacji indywidualnej). Postanowieniem z dnia [...] wstrzymano prowadzenie robót i nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia do [...] dokumentów (zaświadczenia o zgodności obiektów z przepisami o planowaniu przestrzennym, projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Do dnia wydania decyzji zobowiązana nie wykonała obowiązku. W odwołaniu I. K. podniosła, że działka nr [...] przeznaczona jest na cele produkcji rolnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zaakceptował ustalenia i ocenę prawną organu pierwszej instancji. Odnosząc się do odwołania stwierdził, że sporne obiekty nie służą produkcji rolnej. Niezależnie od tego, budowa budynku gospodarczego o powierzchni 27 m2 też wymagałaby pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. K. wskazała, że budynek został wybudowany w czasie obowiązywania ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Nie ma tu więc zastosowania art. 48 obecnego Prawa budowlanego. W chwili obecnej wszczęto procedurę uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zmiana planu zagospodarowania, która dopuszczałaby zabudowę na przedmiotowym obszarze, byłaby podstawą uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W związku z tym, skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania (w jednym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej sformułowała żądanie jako wniosek o zawieszenie postępowania, w drugim sprecyzowała, że chodzi o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki domku). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku za prawidłowe uznał ustalenie o wybudowaniu pełniących funkcję rekreacyjną obiektów budowlanych, bez wymaganego pozwolenia, w latach [...] – [...]. Skoro zaś skarżąca nie spełniła, w wymaganym terminie, obowiązków nałożonych w postanowieniu opartym na art. 48 ust.3 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania nakazu opartego o art. 48 ust.1 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną wniosła I. K.. Zaskarżyła wyrok w całości oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Skargę kasacyjną oparła na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, pomimo istnienia przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a., nie uwzględnił skargi. Sąd pierwszej instancji, jak dalej wywodziła skarżąca w podstawie skargi kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku toleruje naruszenie przez organy administracji publicznej art. 77, art. 9 i art. 10 K.p.a. Naruszenie przepisów o postępowaniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 9 i art. 10 K.p.a. organy administracji powinny zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu, informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz dokonać prawidłowych ustaleń stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca sprecyzowała, iż z naruszeniem art. 9 i art. 10 K.p.a. organ pierwszej instancji nie poinformował strony o zamknięciu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem. W konsekwencji skarżąca nie wypowiedziała się, przed wydaniem decyzji, o dowodach. Nadto, skarżąca nie mogła przedstawić zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ Gmina K. nie miała wówczas planu dla terenu, gdzie znajduje się obiekt. Naruszenie art. 9 i art. 10 K.p.a. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegało na tym, że przed wydaniem decyzji organ odwoławczy nie poinformował strony o zamknięciu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem. W konsekwencji skarżąca była zaskoczona wydaniem decyzji przez organ II instancji i dlatego nie wypowiedziała się o dowodach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Najpierw zauważyć trzeba, omawiając zgłoszoną podstawę proceduralną, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, a więc zastosował art. 151 P.p.s.a. Przypomnieć zatem należy, iż przepis art. 145 P.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2006, s. 303). Skoro jednak poszczególne dyspozycje art. 145 P.p.s.a. stanowią dla przepisu art. 151 P.p.s.a. w zasadzie alternatywę rozłączną, to zasługuje na merytoryczne odniesienie się zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisu postępowania może polegać także na niezastosowaniu przepisu, który powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 299/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 190971). Ocenę tę umacnia przywołanie w podstawie skargi kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej, których naruszenie, zdaniem skarżącej, zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny, a akceptacja ta została wyrażona poprzez wyrok nieuwzględniający skargi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (patrz: wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSA i wsa 2006/6/157). Skarżąca nie wykazała, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie jakichkolwiek czynności procesowych. Odnosi się to zarówno do braku powiadomienia jej o zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i niezawiadomienia jej o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Nie można w tej sytuacji przyjąć, że zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślić jeszcze trzeba, iż skarżąca była pouczona, poprzez treść zawiadomienia o oględzinach spornego obiektu, a więc przed podjęciem rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o prawie przedłożenia dokumentów uprawniających do realizacji wykonanych robót budowlanych. Nadto, przedmiot postępowania administracyjnego i wymagane dla legalizacji robót dowody, zostały precyzyjnie określone w postanowieniu organu nadzoru budowlanego, opartym na art. 48 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.). Na uboczu wskazać należy na błędne przywołanie przez organ, w tym postanowieniu, tekstu jednolitego Prawa budowlanego. W dacie podjęcia postanowienia tekst jednolity zamieszczony był w Dzienniku Ustaw z 2003 r. Nr 207, poz.2016, ze zm. Uchybienie to nie miało wpływu na treść istotnych dla skarżącej informacji faktycznych i prawnych. W konsekwencji niedokładność ta nie wpływa także na poprawność niniejszego wywodu. Kolejnym aktem, tym razem zawierającym prawidłowo przywołany tekst jednolity Prawa budowlanego i wskazującym na możliwość wypowiedzenia się przez skarżącą w sprawie samowoli budowlanej, była decyzja organu pierwszej instancji. Odnotować można, iż w odwołaniu skarżąca nie podjęła próby wykazania, iż niezawiadomienie jej o zakończeniu postępowania wyjaśniającego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Takich prób nie można także dopatrzyć się w skardze, w odniesieniu do postępowań prowadzonych w obu instancjach administracyjnych. Nie jest usprawiedliwiona także podstawa kasacyjna w części zarzucającej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 K.p.a. Z powyższych uwag wynika, że skarżąca była w postępowaniu administracyjnym wzywana do przedstawienia środków dowodowych mających umożliwić legalizację robót, ale środków takich nie przedstawiła. W rezultacie nie można organowi zarzucić niewykonanie obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 77 § 1 K.p.a., gdy organ ten przeprowadził z urzędu postępowanie dowodowe, w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisu nakładającego na organy wspomniany wyżej obowiązek nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia - mimo wezwania - środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (patrz: wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 33414). W efekcie nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracyjne przepisu art. 77 § 1 K.p.a., skoro do naruszenia tego przepisu w postępowaniu administracyjnym nie doszło. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 9 K.p.a. Powtórzyć bowiem raz jeszcze przyjdzie, iż skarżąca była należycie i wyczerpująco informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Na zakończenie pozostaje jeszcze konstatacja, iż z uwagi na brzmienie art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., na ocenę zasadności skargi kasacyjnej nie miał wpływu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz.1844). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.