II GSK 38/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1517/06 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. zasądza od A. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem 8 grudnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1517/06, po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia − uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Sąd podał między innymi, że w dniu [...] września 2005 r. przeprowadzono kontrolę autobusu marki M. o nr rej. [...], należącego do E. P., podczas której stwierdzono wykonywanie transportu drogowy bez wymaganego zezwolenia. Zezwolenie nr [...] na wykonywanie transportu regularnego, które okazano w toku kontroli, zostało udzielone jednemu ze wspólników spółki cywilnej U.T. E.P. i A.K. – E.P. Ponadto ustalono, że doszło do naruszenia warunków dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu określonych w zezwoleniu. Z kontroli sporządzono protokół nr [...], w którym zaznaczono, że jeden ze wspólników spółki cywilnej – A.K. wykonywała przewóz regularny osób bez wymaganego zezwolenia. Kierowca M. S. podpisał protokół bez zastrzeżeń. Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] nałożył na E. P. i A. K. - wspólników spółki cywilnej Usługi Transportowe karę pieniężną w łącznej wysokości 6.500 zł, na którą składała się kara pieniężna w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu określonych w zezwoleniu oraz kara pieniężna w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Ś. Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że kara pieniężna została wymierzona za dwa odrębne i wykluczające się wzajemnie naruszenia. Wskazał, iż organ I instancji winien ustalić, przy pomocy dowodu z zeznań kierowcy oraz pasażerów, czy kontrolowany przewóz wykonywany był w ramach usługi przewozu regularnego, czy też miał charakter przewozu okazjonalnego lub grzecznościowego. Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] umorzył postępowanie wobec E. P. oraz nałożył na A.K. karę pieniężną − wspólnika spółki cywilnej Usługi Transportowe karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania A.K. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia była ta część decyzji, która dotyczyła nałożenia kary pieniężnej na A.K. W ocenie organu odwoławczego, na podstawie umowy spółki cywilnej, wpisów do ewidencji działalności gospodarczej, zeznań świadków - pasażerów, kserokopii biletu należało przyjąć, że przewozy regularne osób wykonywane są nie tylko przez E.P., ale również przez drugiego wspólnika − A.K.. W dacie kontroli nie posiadała ona wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego osób. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w przypadku spółki cywilnej zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych powinien posiadać każdy ze wspólników i dlatego nałożenie na A.K. kary pieniężnej było uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego. Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako organ I instancji, po uchyleniu przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] października 2005 r., był związany ustaleniami dokonanymi przez organ odwoławczy, który wskazał, iż należy ustalić charakter kontrolowanego przewozu, tj. przewozu w dniu [...] września 2005 r. Wszyscy przesłuchiwani świadkowie zgodnie zeznali, iż za przedmiotowy kurs nie uiścili żadnej opłaty. Identyczną treść zawierają oświadczenia pasażerów złożone bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli. Z przesłuchań świadków wynika wprawdzie, iż korzystają z usług transportowych regularnych świadczonych przez E.P. i A.K. wspólników spółki cywilnej, ale wszyscy jednoznacznie wskazywali, iż przedmiotowy kurs był poza rozkładem jazdy. Skarżąca w całym postępowaniu administracyjnym podnosiła, iż przewóz miał charakter grzecznościowego przewozu osób, którego dokonał kierowca bez wiedzy pracodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ rozpatrując sprawę ponownie winien ustalić charakter kontrolowanego przewozu, gdyż kontrola została przeprowadzona w odniesieniu do jednego przewozu (w dniu [...] września 2005 r. ok. godz. 7,30), a nie całej działalności transportowej skarżącej. Ponadto Sąd I instancji zalecił rozważenie, przy uwzględnieniu dotychczasowego orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (wyrażonego w nieprawomocnych orzeczeniach w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 461/06 i VI SA/Wa 620/06), czy na skarżącej - wspólniku spółki cywilnej ciąży obowiązek posiadania odrębnego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, w sytuacji gdy takie zezwolenie posiada drugi wspólnik. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył w całości powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania : a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a, w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że organy administracji publicznej w sposób niewystarczający pod względem faktycznym oceniły sprawę i uzasadnienie zaskarżonej decyzji było niewłaściwe; b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przez odmowę dokonania kontroli działań administracji publicznej, co było spowodowane uznaniem, że ocenie podlegał konkretny przewóz poddany kontroli, a nie całość działalności skarżących, której charakter i organizacja nie były sporne; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie swoich poglądów w sposób niewłaściwy i sprzeczny z powołanym przepisem przez odwołanie się do nieprawomocnego wyroku Sądu bez przytoczenia jego treści; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie oraz Ip. 1.2.1 załącznika do tej ustawy, przez wadliwe uznanie, że zezwolenie wydane na jednego przedsiębiorcę może obejmować innego w nim nie wskazanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.K. w istocie wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że ocenie organu podlegał konkretny przewóz poddany kontroli, a nie całość działalności przedsiębiorstwa. Ocenę całości działalności przedsiębiorstwa można wydać tylko i wyłącznie po kompleksowej kontroli przedsiębiorstwa, dokonanej w trybie art. 55 i 84 ustawy o transporcie drogowym, a takiej nie przeprowadzono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej powołano obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a.. W związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w wypadku, gdy Sąd I instancji poprawnie oceni postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadzi postępowanie sądowoadministracyjne, Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w tym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Skarga kasacyjna dotyczy wyroku Sądu I instancji wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym, obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, uwzględniając skargę powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a w jego motywach wskazał jako naruszone przepisy art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że poza ogólnym przytoczeniem treści wymienionych przepisów i stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów w nich określonych, Sąd I instancji nie podjął nawet próby wykazania prawdopodobieństwa wpływu naruszeń na wynik sprawy administracyjnej, a tym bardziej, że był to wpływ istotny. Podkreślenia wymaga także i to, że stanowisko WSA dotyczące oceny legalności zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie stosowania przepisów postępowania nie uwzględniało całości akt sprawy. Nie można bowiem nie dostrzec, że Sąd I instancji całkowicie pominął to, że po uchyleniu przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji organu I instancji nakładającej na E.P. i A.K. kary pieniężnej w wysokości 6.500 zł, w tym kary w kwocie 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oraz kary w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. wyłączył do odrębnego postępowania sprawę w zakresie wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. To postępowanie zakończone zostało wydaniem w dniu [...] lutego 2006 r. decyzji nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu (k. 19 – 21 akt administracyjnych). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że kontrolowany w dniu [...] września 2005 r. przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego (grzecznościowego) i nie był wykonywany w ramach regularnego przewozu osób. Ta okoliczność nie została jednak przez WSA dostrzeżona. W rozpoznawanej sprawie WSA kontrolował decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymującą w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na A.K. kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. W ocenie tego Sądu, decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. − mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienie polegało na tym, że organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, to znaczy nie wyjaśnił charakteru kontrolowanego przewozu w dniu [...] września 2005 r. Formułując powyższe stanowisko, Sąd I instancji nie uwzględnił tego, że nałożenie kary pieniężnej na A.K. nie miało związku z konkretnym przewozem, lecz było wynikiem ustalenia przez organy prowadzące postępowanie, że A.K., prowadząc działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej Usługi Transportowe, wykonuje transport drogowy bez wymaganego zezwolenia. W tych warunkach ustalenie charakteru przewozu w dniu [...] września 2005 r. nie miało istotnego znaczenia w sprawie, a potrzeba wyjaśnienia tej kwestii nie mogła stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był natomiast ocenić, czy nałożenie wspomnianej kary pieniężnej, niezwiązanej z konkretnym przewozem było w okolicznościach sprawy uzasadnione. Skoro Sąd I instancji takiej oceny nie dokonał, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylenie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone właściwą oceną jej zgodności z prawem zarówno w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury, jak i zastosowanego prawa materialnego. W tych warunkach wyeliminowanie zaskarżonej decyzji, bez niewątpliwego wykazania istnienia ku temu podstaw, nosi cechy dowolności. Wnioski wyciągnięte przez WSA, dotyczące istotnego naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, należało ocenić jako co najmniej przedwczesne. Powyższe prowadzi do wniosku, że Główny Inspektor Transportu Drogowego trafnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a uchybienie to z podanych wyżej przyczyn mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z wymienionym przepisem, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz − w następstwie tego − doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1334/05, niepubl.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zobowiązał organ administracyjny między innymi do rozważenia, czy na skarżącej – wspólniku spółki cywilnej ciąży obowiązek posiadania odrębnego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, w sytuacji gdy takie zezwolenie posiada drugi wspólnik, przy uwzględnieniu dotychczasowego orzecznictwa tego Sądu. Wskazanie sygnatur akt dwóch spraw, które nie zostały prawomocnie zakończone bez przywołania poglądu wyrażonego przez Sąd w tych orzeczeniach, nie spełnia warunku zawarcia w uzasadnieniu wyroku konkretnych, jednoznacznie sformułowanych wskazań, co do dalszego postępowania. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to wobec uznania za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przepisów postępowania, odnoszenie się do niego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, było niecelowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając ponownie sprawę, powinien powtórnie ocenić legalność zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem, że nałożona kara pieniężna nie była związana z wykonywaniem konkretnego przewozu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).