II SA/Po 627/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Dominik Aptacy po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi H.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego; I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ E.Brychcy /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) nakazał inwestorowi - W. W. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych w lokalu nr [...] budynku przy ul. C. w P. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem: – przedłożenie inwentaryzacji instalacji gazowej i instalacji centralnego ogrzewania oraz opinii technicznej potwierdzającej zgodność wykonania instalacji z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, – przedłożenie opinii technicznej dotyczącej robót budowlanych w zakresie przełożenia podłogi drewnianej, wykazującej, że roboty te zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej i to w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji H.G. zakwestionowała poprawność argumentów organu pierwszej instancji dotyczących konstrukcji przegród budowlanych. W piśmie procesowym z dnia [...]r. stanowiącym uzupełnienie odwołania podniosła nadto, że jest właścicielką lokalu nr [...] położonego poniżej lokalu nr [...]. Przeprowadzone w lokalu nr [...] roboty budowlane bezpośrednio oddziaływały na jej sferę prawną, gdyż zakłócały normalne korzystanie z lokalu. Prace budowlane związane były z ingerencją w element stropu pomiędzy obydwoma lokalami. Powołany strop pełni podwójną funkcję - dla lokalu nr [...] stanowi sufit, a dla lokalu nr [...] podłogę. Do lokalu [...] przenikały substancje toksyczne, co wykazała ekspertyza dołączona do akt sprawy. Roboty budowlane generujące szkodliwe emisje naruszyły więc sferę prawną nieruchomości sąsiedniej. Rzeczą organu I instancji było ustalenie podstawy prowadzonych robót oraz ich prawidłowości. W konkluzji H.G. stwierdziła, że jako osoba, której sfera prawna została w powołany wyżej sposób naruszona, ma pełne prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania podnosząc, że H. G. nie służył w postępowaniu administracyjnym status strony z tego powodu, że w zakresie elementów wspólnych nieruchomości nie jest ona uprawniona do występowania w imieniu wspólnoty oraz dlatego, że postępowanie dotyczyło także elementów budynku służących do wyłącznego użytku właściciela (lokatora) mieszkania nr [...]. Na skutek skargi wniesionej od powyższego postanowienia przez H. G. i P. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 693/05 odrzucił skargę P. G. oraz uwzględniając skargę H. G. uchylił zaskarżone postanowienie. W motywach powołanego wyroku Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 kpa). Ponadto Sąd wskazał, że rozważając kwestię posiadania przez skarżącą przymiotu strony, organ odwoławczy winien uwzględnić, że w przedmiotowym budynku nie ustanowiono Zarządu Wspólnoty. Skarżąca jest właścicielką lokalu i jej prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej zatem może być ograniczone tylko w drodze ustawy i to w takim zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Zgodnie z ustawą o własności lokali (art. 12 ust. 1) właściciel ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania H. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu powyższej decyzji przedstawiono następujące ustalenia i wnioski. Przedmiotem odwołania jest decyzja nakładająca na inwestora (lokatora) określone w niej obowiązki, w związku z wykonaniem w lokalu nr [...] przy ul. C. [...] w P. robót budowlanych polegających na demontażu gazowego podgrzewacza wody i zainstalowaniu dwufunkcyjnego kotła gazowego z przeróbką wewnętrznej instalacji gazowej, rozbiórce pieców kaflowych, montażu instalacji c.o. (grzejników i rur), przełożeniu podłogi z desek oraz cyklinowaniu i lakierowaniu tej podłogi. Przegrody budowlane takie jak stropy czy też mury oraz urządzenia jak instalacja gazowa, stanowią nieruchomość wspólną, która nie służy do wyłącznego użytku właścicieli lokali. Innymi słowy, korzystanie z nieruchomości wspólnej przez każdego z właścicieli jest ograniczone prawem każdego innego właściciela do korzystania z nieruchomości. Do regulacji stosunków pomiędzy właścicielami poszczególnych lokali a wspólnotą ustawa z 24.VI.1994 r. o własności lokali (t.jedn. Dz.U. Nr 80 z 2000 r. poz. 903 ze zm.), w art. 21 ust. 1 powołuje zarząd. Również zarząd, w myśl tego przepisu reprezentuje wspólnotę na zewnątrz. Jako powołany zatem - w myśl art. 18 i 21 ust. 1 w/w ustawy - do kierowania sprawami wspólnoty w zakresie zarządzania nieruchomością wspólną, wyłącznie on może w tym zakresie reprezentować wspólnotę na zewnątrz, w tym przed organami administracji publicznej. H. G., jako współwłaścicielka lokalu nr [...], nie pełni funkcji zarządu, nie jest legitymowana do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Słuszność tego stanowiska potwierdza pismo H. G. z [...]r., w którym uzasadnia ona prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym naruszeniem sfery prawnej wskutek niezachowania wymagań w zakresie przepuszczalności przegród stropowych. Rozpoznając niniejszą sprawę należało nawiązać do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4.II.2005 r. sygn. II SA/Po 665/05, w którym Sąd wskazał na konieczność ustalenia w jakim zakresie H. i P. G. mają w prowadzonym postępowaniu status strony z art.28 kpa. W przedmiotowym postępowaniu takiego statusu H. G. nie posiada i to zarówno z tego powodu, że w zakresie elementów wspólnych nieruchomości nie jest uprawniona do występowania w imieniu Wspólnoty, jak i dlatego, że postępowanie dotyczy również elementów budynku, które służą do wyłącznego użytku właściciela (lokatora) mieszkania nr [...]. Skargę na powyższą decyzję, uzupełnioną pismem procesowym z dnia [...]r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. G. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 140 kc. W ocenie skarżącej błędnie organ odwoławczy przyjął, że właścicielowi lokalu stanowiącego odrębną własność i zarazem współwłaścicielowi nieruchomości wspólnej, w której nie powołano zarządu w myśl art. 21 ustawy o własności lokali nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W obszernym uzasadnieniu pisma procesowego z dnia [...]r. skarżąca przytoczyła fragmenty swojej skargi złożonej w sprawie II SA/Po 693/05 podnosząc, iż stanowią one immanentną część skargi złożonej w niniejszej sprawie. Podkreśliła, że w żaden sposób nie próbowała weryfikować ani poddawać kontroli instancyjnej tego zakresu prowadzonych robót, które mieściły się w ramach uprawnień lokatorki mieszkania nr [...] wykonywanych ze stosunku najmu, nie ingerujących ani w sferę innych lokali, ani też w nieruchomość wspólną (przełożenie podłogi, wewnętrzna instalacja gazowa itp.). Natomiast w zakresie robót dotyczących nieruchomości wspólnej, zdaniem skarżącej przymiot strony może przysługiwać również członkowi wspólnoty mieszkaniowej, jeśli owy członek wykaże swój indywidualny, własny interes prawny. Powyższy pogląd skarżąca poparła powołanym w piśmie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturą stwierdzając w konkluzji, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, którego przedmiotem jest badanie prawidłowości wykonanych robót budowlanych ingerujących w część nieruchomości wspólnej, dotyczy bezpośrednio prawa własności poszczególnych właścicieli odrębnych lokali. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że w sprawie spełniony został również warunek naruszenia jej interesu prawnego związanego nie tylko z częścią nieruchomości wspólnej ale i wyodrębnionym lokalem stanowiącym jej własność. Oczywistym jest bowiem, że strop będący przedmiotem postępowania jest sufitem jej lokalu. Ingerencja w ten element skutkująca przedostaniem się niewiadomego pochodzenia substancji trujących w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi, bezpośrednio do lokalu skarżącej wprost naruszyła jej prawo własności. Tym samym skoro element nieruchomości wspólnej jest zarazem częścią wyznaczników kubatury lokalu stanowiącego odrębną własność, oczywistym jest, że również właściciel takiego lokalu posiada interes prawny w prowadzonym postępowaniu, w którym orzeka się o tym elemencie. W ocenie skarżącej organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wszczynając z urzędu postępowanie w przedmiocie robót budowlanych wykonanych przez lokatora, przedmiotem tego postępowania uczynił trwały "permanentny" stan stropu - element sufitu skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W wyroku z dnia 14 marca 2006 r, sygn. akt II SA/Po 693/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na potrzebę rozważenia, czy w okolicznościach niniejszej sprawy skarżącej H. G. przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu art. 28 kpa i uregulowań dotyczących ochrony prawa własności. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu objętym zakresem rozstrzygania przez organ pierwszej instancji taki przymiot skarżącej nie przysługiwał. Oceniając stanowisko organu odwoławczego w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarżąca jest właścicielką odrębnego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielomieszkaniowym położonym przy ul. C. [...] w P. i że w nieruchomości tej Wspólnota Mieszkaniowa nie powołała, w prawem przewidzianej formie, zarządu. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie były roboty budowlane wykonane - jak przyjął to organ pierwszej instancji - bez wymaganego pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia, przez lokatora mieszkania nr [...], tj. mieszkania usytuowanego bezpośrednio nad lokalem skarżącej. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie może budzić wątpliwości, że postępowanie administracyjne dotyczące doprowadzenia do zgodności z prawem robót budowlanych obejmujących wyłącznie elementy lokalu nr [...], a zatem robót nie ingerujących w części wspólne budynku, względnie w elementy lokalu skarżącej nie dotyka sfery uprawnień skarżącej. Taki też pogląd wyraża sama skarżąca. Jeżeli natomiast skarżąca twierdzi, że inwestor dokonał robót budowlanych oddziałujących lub ingerujących w strop dzielący lokale nr [...] i [...] (część wspólną budynku) i to w takim zakresie, że wpłynęło to na prawa skarżącej do korzystania z lokalu stanowiącego odrębną własność, to nie można odmówić słuszności stanowisku skarżącej, że ma ona interes prawny w postępowaniu dotyczącym badania prawidłowości takich robót. Jakkolwiek istotnie, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.jedn. Dz.U. Nr 80 z 2000 r. poz. 903 ze zm.) sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, a wspólnota mieszkaniowa ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 i 29 kpa, to w konkretnym stanie faktycznym również członek takiej wspólnoty może wystąpić jako strona postępowania administracyjnego, o ile wykaże swój indywidualny, własny interes prawny. Powyższy pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia13.XII.1999 r. sygn. IV SA 1997/97 (Lex nr 48719) i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21.VII.2004 r. (Lex nr 158921) Sąd podziela w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy reprezentując odmienne od powyższego stanowisko, w konsekwencji nie rozpoznał sprawy merytorycznie, w tym nie ustalił i nie rozważył w jakim zakresie postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczy interesu prawnego skarżącej. W tym miejscu przypomnieć należy, że organ pierwszej instancji wydał decyzję opartą o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tj. decyzję mającą na celu doprowadzenie wykonanych przez W. W. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zatem rodzaj i charakter zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych wyznaczał granice przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie. Uwaga ta jest konieczna z tego względu, że organy nadzoru budowlanego prowadzą różne postępowania administracyjne dotyczące, ogólnie rzecz ujmując stanu technicznego budynku przy ul. C. [...] w P. (np. sprawa II SA/Po 2277/03, II SA/Po 665/04). Uznając więc, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 28 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącej od decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi i rozpozna sprawę co do meritum tj. w jej całokształcie. /-/ E.Brychcy /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka MK