II OSK 61/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Zygmunt Niewiadomski Stanisław Nowakowski ( spr.) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 1306/04 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego nieprawidłowości przy wznoszeniu obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2) zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz B. P. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 61/06 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B.P. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2004 roku, nr. [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim w S. z dnia [...] sierpnia 2004 roku przyjmując za zasadne ustalenia faktyczne jak i podstawę prawnomaterialną rozstrzygnięcia. W szczególności Sąd pierwszej instancji uznał, że nie ma podstaw do podważania ustaleń organów administracyjnych co do tego, że odległość budynku jaki ma powstać od istniejącego na gruncie skarżącego B. P. mieści się w granicach tzw. błędu geodezyjnego i tym samym odpowiada § 12 ust. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 – w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji § 12 był już znowelizowany rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przepis § 12 ust. 3 pkt 1 lit b oznaczony został jako § 12 ust. 1 pkt 2 – uwaga NSA) Sąd uznał także za usprawiedliwione pominięcie dowodu (przyznanie mocy dowodowej) pomiarowi dokonanemu przez geodetę G. W., bowiem jest to szkic poglądowy, który nie był wykonany w skali. Pomiar geodezyjny określał odległości granicy działki od występów w narożnikach elewacji, które pomniejszały odległość od granicy działki o 6 cm. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzuca: 1) naruszenie prawa materialnego polegające w szczególności na niewłaściwym zastosowaniu § 12 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690), zwłaszcza poprzez nieuwzględnienie faktu, iż w przedmiotowym przypadku budynek na działce budowlanej został usytuowany od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości bezspornie mniejszej niż 3 m; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające w szczególności na naruszeniu: art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na: a) niepodjęciu przez organy administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i zaniechanie przeprowadzenia oględzin dla sprawdzenia zarzutów skarżących wobec projektu (czym naruszono art. 7 k.p.a.), b) poprzez dokonanie przez organ administracyjny ustalenia, zgodnie z którym geodeta G. W. nie sporządził inwentaryzacji geodezyjnej, a tylko szkic poglądowy- co zdaniem skarżącego oczywiście mija się z prawdą, (czym naruszono art. 8 kp.a.), c) arbitralne stwierdzenie, iż "załączona do skargi inwentaryzacja geodezyjna ściany przedmiotowego budynku nie może być uznana za dowód w sprawie", (czym naruszono 75 § 1 k.p.a., 77 § 1. k.p.a. oraz art. 78 § 1. k.p.a.). Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik wnosi: 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie 2) o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji w całości, jeśli zajdą przesłanki z art. 188 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przyznanie zwrotu kosztów procesu za postępowanie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a także o przyznanie zwrotu kosztów procesu za postępowanie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, zwrot kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną podnosi, że odległości jakie wynikają z § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych (po nowelizacji tego przepisu w 2004 r., poprzednio § 12 ust. 3 pkt 1 lit. b) nie można rozumieć inaczej aniżeli dosłownie. Powoływanie się na błąd geodezyjny nie ma w sprawie podstaw, gdyż pomiar do 3 m można wykonać zwykłą miarą z dokładnością do 0,001 m. Trafny jest także, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, zarzut naruszenia przepisów postępowania a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej P.p.s.a.). Skarżący w skardze kasacyjnej wywodzi, że dowód z dokumentacji dostarczonej przez skarżącego, a wykonanej przez G. W. został przez organ administracyjny drugiej instancji bezpodstawnie pominięty. W uzasadnieniu decyzji z 25 października 2004 roku napisano, że dokumentacja ta nie może być uznana za dowód w sprawie, gdyż jak zeznał jej wykonawca G. W., nie jest to inwentaryzacja geodezyjna, a tylko szkic poglądowy, który nie określa odległości ściany od granicy działki. Skarżący zaprzecza temu stwierdzając, że G. W. nigdy nie złożył takiego zeznania, a przedmiotowa dokumentacja nie stanowi szkicu poglądowego, lecz szkic z pomiaru kontrolnego dokonanego przy odniesieniu do granic działki za pomocą urządzeń pomiarowych. Dlatego uważa, że organ naruszył w ten sposób zasadę wyrażoną w art.8 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, na co sąd administracyjny winien zwrócić uwagę. Poza tym podnosi się w skardze kasacyjnej, że zgodnie z art. 75 § 1. k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W myśl art. 77 § 1. k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast zgodnie z art. 78 § 1. k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ poprzez arbitralne stwierdzenie, iż "załączona do skargi inwentaryzacja geodezyjna ściany przedmiotowego budynku nie może być uznana za dowód w sprawie" naruszył wszystkie te przepisy procedury. Nawet gdyby było tak, iż G. W. sporządziłby jedynie szkic poglądowy to i tak organ winien taki dowód dopuścić i rozpatrzyć. Kwestia oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) należy już bowiem do odrębnej kategorii. Podkreśla skarżący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. - art. 7 k.p.a. Skarżący zwrócił uwagę na szereg błędów w zakresie ustalania odległości ściany od granicy działki i ta kwestia, przy użyciu wszelkich możliwych środków dowodowych powinna była zostać wyjaśniona. Wskazane naruszenia procedury zostały przez WSA w Szczecinie pominięte, mimo tego, że – zdaniem skarżącego - w myśl art. 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny winien uwzględniając skargę na decyzję uchylić tę decyzję ze względu na naruszenie przepisów postępowania, gdyż miały one istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W sprawie bowiem doszło zarówno do naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynika sprawy jak przez wadliwą wykładnię zastosowanych przez organy administracyjne przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 75 k.p.a.) do naruszenia w istotnym stopniu przepisów postępowania administracyjnego. Przepis § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przede wszystkim przepis ten nie odwołuje się do żadnych przepisów szczególnych w zakresie dokonywanych pomiarów geodezyjnych. Zatem w sprawie zastosowanie może mieć wyłącznie akt wykonawczy wydany na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Oczywiste jest, że obowiązują wskazane przez sąd pierwszej instancji standardy geodezyjne przedstawione w rozporządzenie Ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie.(Dz. U. Nr 30, poz. 297) jednakże dotyczą one innego zakresu prac geodezyjnych. Nie można przyjąć, że wyjątkowa norma prawna jaką jest niewątpliwie § 12 ust. 1 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, w której określa się odległości niewielkie i – co ważniejsze – z zaznaczeniem, że nie mogą one (odległości) być mniejsze niż (...), a we wcześniejszym rozporządzeniu (z 1999 r.) odległości miały wynosić "co najmniej (...)", może być realizowana na takiej samej zasadzie jakiej podlegają opracowania geodezyjno-kartograficzne do celów projektowych, które obejmują przygotowanie dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wykonania projektu budowlanego (por. rozporządzenie Ministra gospodarki przestrzennej i budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 33). Powoływanie się przez organy administracyjne na instrukcje G-4, co potwierdza jako zgodne z prawem sąd pierwszej instancji, jest wadliwe. Zarządzenie nr 7 Prezesa Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z dnia 28 czerwca 1979 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania instrukcji technicznej "G-4 Pomiary sytuacyjne i wysokościowe" wydana została na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej (Dz. U. nr 25, poz. 115) oraz zarządzenia nr 39 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1972 r. w sprawie uprawnień Prezesa Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii ( Dz. Urz. GUGiK nr 8, poz. 32 ) i już chociażby z tej legitymacji wynika, że nie może ona dotyczyć pomiarów odległości o jakich stanowi § 12 ust. 1 warunków technicznych. Natomiast z § 1 instrukcji wynika, że: "Niniejsza instrukcja podaje ogólne zasady techniczne, obowiązujące przy wykonywaniu bezpośrednich i fotogrametrycznych pomiarów sytuacyjnych, pomiarów wysokościowych i pomiarów uzupełniających, służących do sporządzania aktualizacji mapy zasadniczej oraz map tematycznych." Trafnie przeto w skardze kasacyjnej podniesiono, że instrukcja G-4 nie może Stanowic podstawy do ustalania błędu geodezyjnego w kwestii dokładności pomiaru o jakim mowa w § 12 ust. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Zasadny jest także podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ocena znajdującego się w aktach sprawy "zeznania świadka" G. W. w ten sposób, że pozbawia się go "mocy dowodowej" nie może być uznana jako zgodna z prawem. Nie ma w świetle brzmienia art. 75 k.p.a. możliwości prawnej, by nie dopuścić jako dowodu w sprawie zeznania świadka o ile tylko może to przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Skoro G. W. dokonywał pomiaru, to nie jest ważne dla dopuszczenia dowodu jak to robił ale ważne jest by to wyjaśnił. Notabene znajdujące się w aktach "zeznanie świadka" jest odebrane bez pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie nieprawdziwych zeznań i na to także sąd winien był zwrócić uwagę. Zasada prawdy obiektywnej jaką statuuje art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wymaga by rozpatrzenie sprawy było wszechstronne i wyczerpujące. W sprawie niniejszej natomiast ograniczono się do powołania się na tzw. błąd geodezyjny, zupełnie zaś nie zwracając uwagi na zakres dokonanych ustaleń. W konsekwencji nie wiadomo nawet jaka jest rzeczywista odległość wznoszonego budynku od znajdującego się na sąsiedniej działce. Jak wiadomo Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek uwzględnić skargę kasacyjną skoro zarzut dotyczy także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (por. wyrok składu 7 sędziów NSA - z dnia 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05 ONSAiWSA 2006/2/39), a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie poddał prawidłowej ocenie zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organ administracji, co zostało podniesione w skardze kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.