II OSK 804/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 233/06 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 233/06 oddalił skargę Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] wydaną w sprawie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy W. wymierzył J. W. karę pieniężną w wysokości [...] zł tytułem wycięcia bez pozwolenia dziewięciu sztuk drzew, rosnących na działce nr [...] w W. Poprzednie dwie decyzje Wójta wydane w tej sprawie zostały uchylone przez organ odwoławczy. Jako podstawę prawną obecnego rozstrzygnięcia Wójt wskazał art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), art. 47 k ustawy z dnia 16 października 1971 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego pozwolenia oraz za niszczenie terenów zieleni albo drzew albo krzewów. Wójt wyjaśnił, że na wniosek Ośrodka Promocji Gminy W. decyzjami z dnia [...] i [...] wyraził zgodę na wycięcie topoli rosnących na działce nr [...], bezpośrednio otaczających stadion sportowy przy ul. [...] w W. Wycinką, która miała miejsce od [...] do [...], zajął się Przewodniczący Komisji Bezpieczeństwa i Ochrony Środowiska Rady Gminy W. J. W.. W wyniku inwentaryzacji drzew stwierdzono, że oprócz drzew wymienionych w pozwoleniach, wycięto również dodatkowo [...] topoli rosnących na działce nr [...]. W ocenie Wójta w chwili wycinki J. W.i miał przymiot władającego w rozumieniu art. 47 k ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody i bezspornie dopuścił się zniszczenia drzew. Fakt uśnięcia [...] drzew bez zezwolenia przyznał również J. W. w odwołaniu z dnia [...]. Jak ustalono własność działki na której rosły zniszczone drzewa przysługuje [...] Klubowi Sportowemu "[...]", a ich wycięcie nastąpiło za wiedzą i zgodą klubu. Na czas wycinki posiadanie działki zostało przekazane J. W., przysługiwał mu więc przymiot posiadacza w rozumieniu art. 336 kodeksu cywilnego, co jest równoznaczne z władaniem w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. W odwołaniu J. W. zarzucił organowi nierzetelność postępowania i braki w dokumentacji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie w sprawie przed tym organem. Zdaniem organu odwoławczego tylko użytkownik nieruchomości, na której rosły drzewa, może odpowiadać za ich usunięcie bez zezwolenia. Osoba trzecia nie może uzyskać zezwolenia na wycinkę drzew na cudzej nieruchomości. J. W. nie posiada żadnego tytułu do działki, na której rosły drzewa, zatem postępowanie w stosunku do niego nie może być prowadzone i należy uznać je za bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy zaznaczył także, iż uchwała KS "[...]" z dnia [...] została podjęta po dacie wycinki. W ocenie Kolegium potoczne rozumienie władania winno być odróżnione od pojęcia "władającego" w rozumieniu art. 47e ustawy o ochronie przyrody. Dalej zauważyło, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na wycinkę drzew mogło przyczynić się do pomyłkowego wycięcia drzew, gdyż drzewa przeznaczone do legalnej wycinki nie zostały oznaczone, a działki [...] i [...] sąsiadują ze sobą. Decyzję Kolegium zaskarżyła do sądu administracyjnego Gmina W. zarzucając jej naruszenie art. 47e ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody w związku z art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie, że za władającego można uznać wyłącznie podmiot, którego prawo do cudzej nieruchomości zostało potwierdzone na piśmie. Zarzucono także naruszenie art. 7 k ustawy poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do zniszczenia drzew. Zdaniem Gminy J. W. uzyskał władztwo nad nieruchomością co najmniej na okres dokonywania wycinki drzew, zatem był władającym działką nr [...] i winien był uzyskać zgodę na wycinkę drzew. W toku postępowania skarżąca wskazała, że swój interes prawny wywodzi z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz z faktu, że kary administracyjne za wycięcie drzew bez zezwolenia stanowią dochód gminy. Jak wynika z wypisu rejestru gruntów, działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. Pełnomocnik skarżącej Gminy potwierdził, że Gmina nie była i nie jest właścicielem wskazanej działki. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., który określa krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten posługuje się pojęciem "interesu prawnego". Zdaniem Sądu pierwszoplanową rzeczą było ustalenie, czy skarżąca legitymuje się interesem prawnym w sprawie dotyczącej nałożenia kary za wycięcie drzew bez zezwolenia, jeżeli drzewa te nie znajdowały się na działce stanowiącej jej własności oraz nie do niej został skierowany nakaz zapłaty kary. Jak wskazał Sąd kategoria interesu prawnego dotyczy sfery uprawnień i obowiązków podmiotu, wyznaczanych przepisami prawa materialnego. Oznacza to, że dla określonego podmiotu przepis prawa kreuje roszczenie, umożliwiające temu podmiotowi wszczęcie postępowania w sprawie i domaganie się wydania określonego rozstrzygnięcia przez organ administracji. Istnienie interesu prawnego gminy może się wiązać jednie z jej statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu, realizującego poprzez swoje organy uprawnienia władcze w wykonywaniu zadań publicznych. W sprawie ustalenia kary za wycięcie drzew organ gminy, uprawniony do nałożenia kary, może działać z urzędu, nie oznacza to jednak, że działa w interesie i w imieniu gminy. Sąd wskazał, że utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje rozróżniać interes faktyczny i interes prawny. Fakt, że opłaty wnoszone z tytułu kar stanowią dochód gminy nie uzasadnia interesu prawnego gminy w tym zakresie. Nie uzasadnia również interesu prawnego gminy powoływanie się na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, której realizacja w ocenie skarżącej wymagała nałożenia kary. W szczególności gmina nie jest organem administracyjnym i nie posiada uprawnień w zakresie kontroli przestrzegania praworządności. Odnosząc się do argumentacji Gminy opartej na ustawie o samorządzie gminnym Sąd stwierdził, że obowiązkom gminy w zakresie realizacji zadań własnych, odpowiadają uprawnienia do działania w określonej sferze (kompetencja). Ograniczają się one jednak wyłącznie do możliwości podejmowania prawem przewidzianych działań, leżących w zakresie kompetencji. Zakres zadań własnych gminy nie może zatem wyznaczać zakresu jej interesu prawnego, uzasadniającego możliwość żądania od organów załatwiających sprawy indywidualne wszczęcia i prowadzenia postępowania, czy też wydania decyzji o żądanej treści. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd powołał art. 151 p.p.s.a. Gmina W., reprezentowana przez adwokata W. G., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagała się uchylenia wyroku w całość i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 50 § 1 p.p.s.a poprzez uznanie, że Gmina nie ma interesu prawnego w sprawie oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo uznania, że skarga jest niedopuszczalna, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Gmina powołała się na orzeczenie Sądu Najwyższego, który uznał za dopuszczalne złożenie skargi w sytuacji, kiedy decyzję w pierwszej instancji wydał Wójt (por. wyrok SN z dnia 7 czerwca 2001 r. III RN 104/00, publ. OSNP 2002/1/4). Zdaniem skarżącej mimo, że wyrok ten zapadł w innym stanie prawnym, zachowuje swoje znaczenie. Dalej Gmina wskazała na okoliczność, że użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" ma szerszy zakres znaczeniowy niż pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wynika z tego, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego może być także podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie powtórzyła, że skoro ustawa o samorządzie gminnym nałożyła na nią obowiązek działania w zakresie zieleni i zadrzewień, a ustawa o ochronie przyrody nałożyła na organ gminy obowiązek wydawania zezwoleń i nakładania kar za wycinkę drzew bez zezwolenia, to skarżąca Gmina winna być stroną postępowania. Oczywistym jest przy tym, że chodzi o interes prawny Gminy nie zaś Wójta, który jest jedynie upoważniony do reprezentowania Gminy na zewnątrz. W oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, że nawet gdyby Wójt nie miał interesu prawnego upoważniającego go do wniesienia skargi, to interes taki ma Gmina, w imieniu której Wójt działa. Stąd nieuprawnione jest stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku. Ponadto Sąd pierwszej instancji skupiając się na legitymacji skarżącej nie odniósł się merytorycznie do zarzutów podniesionych w skardze. Na koniec skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ustalenia jakie poczynił Sąd pierwszej instancji winny prowadzić do odrzucenia skargi, a nie jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie (zob. uchwała NSA z 9.10.2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; uchwała NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok NSA z 16.02.2005 r., OSK 1017/04, Lex nr 171164). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w powołanych wyżej uchwałach oraz wyroku NSA pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jak osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.. Wówczas będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stosownie do art. 47k ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów, powodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności oraz za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, a także za zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją terenów zieleni, zadrzewień, drzew lub krzewów wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną. Z mocy tego unormowania kompetencyjnego organy gminy zostały upoważnione do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej. Zatem włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych jednostki samorządu terytorialnego, jako osoby prawnej. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządy terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję, raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Wobec powyższego należało stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Wprawdzie stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji powinno prowadzić do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a nie do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a., jednakże to uchybienie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wynik sprawy dla strony jest bowiem w takim samym stopniu negatywny w sytuacji odrzucenia jak i oddalenia skargi. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. za skuteczną podstawę skargi kasacyjnej może zostać uznane naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, co wyżej wskazano, takiego wpływu nie wykazano. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.