II OSK 576/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1155/06 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na rozbudowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. R. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1155/06, w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę – oddalił skargę oraz rozstrzygnął o kosztach. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]) w W. na odcinkach od ul. [...] do ul. [...] i od ul. [...] do ul.[...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wyeliminowania decyzji Wojewody M. z dnia [...] z obrotu prawnego. W tym postępowaniu nadzwyczajnym organ nadzoru rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji bądź jej niezgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do rozstrzygania o istocie sprawy. Organ wskazał, że wnioski skarżącego, zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wykraczają poza ramy postępowania nadzwyczajnego, ograniczonego zakresem art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę A. R. na powyższą decyzję uznał, że nie jest ona zasadna. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Ocena, jakiej podlega badana decyzja ma na celu stwierdzenie, czy organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył art. 156 k.p.a. i tylko w takim zakresie orzeka organ nadzorczy. Jest to postępowanie w nowej sprawie, o zawężonym i ściśle określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu przez organ administracji przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Sąd podniósł, że jak wynika z akt administracyjnych w toku postępowania o pozwolenie skarżący składał żądania dotyczące przesunięcia skrzyżowania i zastrzeżenia co do hałasu powodowanego tym skrzyżowaniem, zarzucając następnie decyzji naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jednakże jak wskazał organ, niezrealizowanie postulatów zainteresowanego nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Nie każde naruszenie prawa ma bowiem charakter rażący. Sąd stwierdził, że projekt budowlany uzyskał wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcie uzyskało również uzgodnienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Sąd zaznaczył, że w sytuacji spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd za chybiony uznał zarzut, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako "organ merytoryczny" nie dopełnił wymogów art. 107 k.p.a., czym naruszył art. 7 i 8 k.p.a., bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego występował w tej sprawie jako organ II instancji postępowania nadzwyczajnego i jego kompetencje były ograniczone do zawężonego zakresu postępowania. Sąd stwierdził, że uzasadnienie organu odwoławczego trudno zaliczyć do rozbudowanych ale, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie stanowi to rażącego naruszenia art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu organy nadzoru przy orzekaniu w niniejszej sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, co stanowiłoby podstawę do uwzględnienia skargi sądowej. Ustosunkowując się do podkreślanych utrudnień dla otoczenia (hałas, oświetlenie okien przez samochody na skrzyżowaniu) stwierdzić należy, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych zainteresowanego, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Zarzuty skargi dot. naruszenia art. 88a ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 88 ust. 2 Prawa budowlanego są zdaniem Sądu nieuzasadnione, bowiem przepisy te nie zostały naruszone, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym jest organem wyższego stopnia od organu wojewódzkiego i orzeka w postępowaniu nieważnościowym stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego o rażącym naruszeniu przez organ nadzorczy art. 13 k.p.a. w zw. z art. 35 i 61 § 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył A. R., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to: – art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a., które wyraziło się w dokonaniu wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 ust. 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w związku z § 9 ust 1 pkt 3, § 127 ust. 5, § 177 ust. 1 w zw. z § 179 oraz "§ 134.2" Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zaskarżona decyzja winna w świetle wskazanych naruszeń zostać uchylona, jako że utrzymała w mocy decyzję rażąco naruszającą prawo i wywołującą czyn zagrożony karą, – art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przez nieuwzględnienie skargi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy administracji publicznej, których działania podlegały kontroli sądowej, wydały decyzje bez sprawdzenia zarzutów wskazanych przez Skarżącego, a w każdym razie uzasadnienie decyzji nie pozwala na uznanie, iż zarzuty te zostały rozważone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skargi, a mianowicie do rażącego naruszenia w decyzji o pozwoleniu na budowę art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez naruszenie § 9 ust. 1 pkt 3, § 127 ust. 5 i § 177 w związku z § 179 oraz "§ 134.2" Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i nie rozważył czy podane w niej naruszenia prawa mają charakter rażący. Takie działanie Sądu, zdaniem skarżącego, narusza obowiązek zbadania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej podnosi się, że naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. wyraża się w nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia art. 92 § 1 Kodeksu wykroczeń, co również zdaniem skarżącego stanowi naruszenie przez Sąd obowiązku zbadania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Naruszenie art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. skarżący upatruje w nietrafnym stwierdzeniu Sądu, iż tylko rażące naruszenie art. 107 k.p.a. miałoby znaczenie dla sprawy, zaś w ocenie skarżącego, decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie spełnia wymogu z art. 107 § 3 k.p.a., a to wymogu zawarcia uzasadnienia pozwalającego na ustalenie czy organ zbadał należycie, iż skarżona decyzja prawomocna rażąco naruszała prawo lub nie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc w pełni związany zarzutami tejże skargi. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, określaną art. 183 § 2 p.p.s.a., której przesłanek w sprawie niniejszej nie stwierdzono. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż ma usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę ul. [...] – droga wojewódzka nr [...] w W. Jak wynika z powyższego wstępu decyzja ta wydana została w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny a jego celem było wyeliminowane z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji, jeżeli dotknięta jest choćby jedną z wad nieważnościowych, które taksatywnie wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Takie postępowanie nadzwyczajne w przeciwieństwie do zwykłego postępowania administracyjnego prowadzone jest wg określonych zasad. Ma ono charakter kasacyjny, co oznacza, iż organ nie prowadzi nowego postępowania dowodowego a jedynie dokonuje kontroli tego samego materiału dowodowego, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję w aspekcie wspomnianych wyżej przesłanek nieważnościowych. Uznając zaś fakt wystąpienia którejś z nich, eliminuje z obrotu prawnego decyzję przez stwierdzenie jej nieważności bądź stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Odmowa stwierdzenia nieważności następuje w przypadku pozytywnej weryfikacji kwestionowanej decyzji, gdy żadna z przesłanek nieważnościowych nie występuje. Okoliczności powyższe prawidłowo zostały podniesione w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Należy podnieść, iż Sąd ten zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Złożona skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zgłoszonego zarzutu. Brak związania Sądu pierwszej instancji zarzutami skargi zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga by Sąd ten dokonał całościowej kontroli materiału dowodowego i rozstrzygnięcia pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Stwierdziwszy uchybienia prawa winien je uwzględnić nawet jeśli nie zostały podniesione w zarzutach skargi. Wymogom tym nie sprostał Sąd pierwszej instancji rozpoznając przedmiotową skargę – czym niewątpliwie naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę ul. [...] w W. skarżący A. R. podniósł, iż w jego ocenie decyzja ta w sposób rażący narusza przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 w rozumieniu § 3 pkt 9 w zw. z § 55 ust. 1, § 3 pkt 2 w zw. z § 179 oraz 127 ust. 5 pkt a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Organ nadzorczy – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako że wniosek taki stanowi wszczęcie samodzielnego postępowania o charakterze nadzwyczajnym zobowiązany był do zbadania tych zarzutów w aspekcie zgłoszonego zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonując takiej oceny zatwierdzonego projektu budowlanego organ powinien zająć stanowisko, czy zarzucane naruszenie przepisów miało miejsce, jeśli tak, to czy to naruszenie miało charakter rażącego naruszenia prawa. W ocenie tej organ winien mieć na uwadze bardzo obszerne orzecznictwo wyjaśniające kryteria, które przesądzają ocenę i uzasadniają uznanie rażącego naruszenia prawa. Nie każde bowiem, nawet oczywiste, naruszenie prawa stanowi równocześnie rażące naruszenie prawa. Powszechnie uznaje się, że rażące naruszenie prawa to także naruszenie, którego skutki nie są możliwe do zaaprobowania w państwie praworządnym (vide wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1991 r. SA/Wr 607/01). Jeśli zaś przeprowadzona przez organ kontrola nie potwierdzi rażącego naruszenia prawa – uzasadniona jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. W każdym jednak postępowaniu nieważnościowym niezbędne jest dokonanie wnikliwej oceny kwestionowanej decyzji w aspekcie przesłanek nieważniościowych. W sprawie niniejszej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się wyłącznie do przytoczenia zasad postępowania nieważniościowego i do zanegowania w świetle przytoczonej teorii by zarzuty podniesione we wniosku skarżącego, były zasadne co do kwalifikacji rażącego naruszenia prawa przez zatwierdzenie rozwiązań projektu budowlanego ulicy [...]. W decyzji z dnia [...], którą organ utrzymał w mocy po ponownym rozpoznaniu, organ w sposób niezasadny podkreślił, że wnioskodawca R. nie wskazał w jaki sposób badana decyzja narusza wskazane przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, zapominając, że to organ administracyjny zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, dokonania wnikliwej oceny materiału dowodowego w świetle przesłanek nieważnościowych i wydania decyzji będącej efektem tego postępowania kontrolnego. Ponieważ organ w sprawie niniejszej nie przeprowadził żadnej kontroli pod kątem nieważnościowym i nie dokonał właściwej oceny zgłoszonych zarzutów przez skarżącego, a uzasadnienie wydanej decyzji z dnia [...] i nie odpowiada wymogom prawnym z art. 104 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, iż przedmiotowa sprawa nie została rozpoznana zgodnie z regulacją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezasadne jest stanowisko organu, że w tym postępowaniu nie mógł oceniać projektu budowlanego ani jego rozwiązań. Obowiązek skontrolowania tego dowodu ale tylko w części objętej zarzutami skarżącego, w świetle wskazanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia przez organ niniejszej sprawy nieważnościowej. Nie można wykluczyć, że organ mógł w wyniku oceny nieważniościowej podniesionych zarzutów dojść do wniosku, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Jednak brak przeprowadzenia takiej oceny nie pozwalał na merytoryczne orzeczenie w sprawie nieważności kwestionowanej decyzji. Należy w tym miejscu zauważyć, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę miał obowiązek odnieść się do każdego jej zarzutu a ponadto, co wcześniej zauważono, winien ocenić prawidłowość postępowania i wydania decyzji mając na uwadze obowiązującą regulację prawną – bez względu na zarzuty zgłoszone. Słusznie Sąd pierwszej instancji zauważył wadliwość uzasadnienia decyzji zaskarżonej, która istotnie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., jednak nie wyprowadził z oceny tej żadnych wniosków, czym także naruszył przepisy art. 134 § 1 p.p.s.a. Wadliwość decyzji wyłączyła możliwość oceny przez Sąd pierwszej instancji zgłoszonych zarzutów w skardze, skutkiem czego Sąd ograniczył się także tylko do podzielenia stanowiska organu i powtórzenia podstawowych teoretycznych zasad obowiązujących w postępowaniu nieważnościowym. W konsekwencji tych rozważań stwierdzając słuszność zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 185 p.p.s.a. oraz art. 203 ust. 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.