II OSK 474/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 302/06 w sprawie ze skargi T.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od skarżącego T. J. kwotę 430 zł (czterysta trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 302/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez T. J. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zn. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...], zn. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał inwestorowi T. J. rozbiórkę części obiektu budowlanego rozbudowy piekarni przekraczającą linię zabudowy określoną w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...], co stanowiło złamanie decyzji Burmistrza Miasta S. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. W wyniku odwołania T. J. z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...], zn. [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania rozbiórki części rozbudowanej piekarni przekraczającej linię zabudowy określoną w ww. uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia [...], dostarczenie do organu I instancji projektu docelowej rozbudowy oraz wykonania inwentaryzacji geodezyjnej potwierdzającej usytuowanie obiektu zgodnie z linią zabudowy – w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania decyzji na wznowienie robót. W wyniku złożonego wniosku T. J. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], zostało wszczęte postępowanie zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zn. [...], którą organ stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., ze względu na rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 i 77 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja ta nie wskazuje sposobu wykonania rozbiórki części budynku, a ponadto nie odnosi się do kwestii, czy rozbiórka w tym zakresie jest technicznie wykonalna. Po ponownym rozpatrzeniu, na wniosek Z. i E. D., sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], zn. [...] utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] wskazując, że orzekający w sprawie organ wojewódzki naruszył w decyzji z dnia [...] przepisy art. 7 i 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] wnieśli Z. i E. D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1050/04 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] (w sentencji wyroku błędnie wskazano datę decyzji jako [...]). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że niezasadnie powiązano uznanie naruszenia przepisów art. 7 i 77 kpa z brakiem wskazania sposobu wykonania rozbiórki części budynku i brakiem zbadania, czy wykonanie częściowej rozbiórki jest technicznie możliwe. Organ nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby taki obowiązek. Zdaniem Sądu brak wskazania sposobu wykonania rozbiórki, oraz brak ustalenia, czy rozbiórka jest technicznie możliwa nie stanowiło naruszenia prawa, tym bardziej rażącego naruszenia prawa. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w części dotyczącej nałożonego obowiązku dostarczenia do organu I instancji projektu docelowej rozbudowy piekarni, uwzględniającego przebudowę wybudowanego obiektu, związaną z powyższą rozbiórką, wykonanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wraz z opiniami i uzgodnieniami przewidzianymi przepisami prawa budowlanego oraz inwentaryzacji geodezyjnej potwierdzającej usytuowanie obiektu zgodnie z linią zabudowy, natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nałożenie na inwestora w decyzji obowiązku przedłożenia dokumentacji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiło rażące naruszenie prawa, ponieważ powinno nastąpić to w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 81c Prawa budowlanego i dopiero następnie możliwe było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 Prawa budowlanego. W pozostałej części decyzji organ nie stwierdził wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem skoro rozbudowa doprowadziła do przekroczenia dopuszczalnej linii zabudowy, to opisana niezgodność z przepisami prawa nie jest możliwa do usunięcia w inny sposób, jak przez nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego, znajdującego się poza linią zabudowy. T. J. złożył pismem z dnia [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że twierdzenie organu o przekroczeniu linii zabudowy, bez wskazania w jakim zakresie ono nastąpiło nie może służyć za pewnik i stanowić podstawy do zajęcia stanowiska przez organ. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z załącznika graficznego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej S. z dnia [...] wynika, że rozbudowa piekarni doprowadziła do przekroczenia linii zabudowy na odcinku graniczącym z działkami nr [...] i [...], co potwierdza pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...], a niezgodność ta może być usunięta wyłącznie przez orzeczenie rozbiórki w tym zakresie. Decyzję powyższą z [...] do sądu zaskarżył T. J. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w zakresie dotyczącym rozbiórki części rozbudowanej piekarni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] wskazał, że niezasadne jest stanowisko organu dotyczące wadliwości decyzji w części dotyczącej obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej i inwentaryzacji geodezyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji w tej części (pozostawiając w obrocie prawnym decyzję w części orzekającej wyłącznie rozbiórkę części budynku przekraczającą linię zabudowy), mogłoby spowodować, że decyzja będzie niewykonalna. Inwentaryzacja geodezyjna określi, w jakim zakresie rozbudowany obiekt przekroczył wyznaczoną linię zabudowy, a sporządzona dokumentacja projektowa określi zakres przebudowy obiektu związany z orzeczoną rozbiórką. Dopiero ustalenia w tym zakresie pozwolą na określenie zakresu rozbiórki. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesionej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucono naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, iż przepis art. 51 ust. 1 przewiduje różne, wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania. Zdaniem organu, stanowisko Sądu I instancji prowadzące do uznania, że nałożenie w jednej decyzji zarówno obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1, jak i określonych w ust. 1 pkt 2 tego przepisu było prawidłowe – jest nie do zaakceptowania. Ustawodawca w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jednoznacznie zastosował alternatywę rozłączną przy wydawaniu decyzji na podstawie tego przepisu. Brak było zatem podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym prawidłowe było rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęte w decyzji z dnia [...]oraz w decyzji z dnia [...] Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołane dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (zażalenie, skarga kasacyjna) w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, wskazująca jako podstawę, naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jest uzasadniona. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, tak więc w rozpoznawanej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 8 lipca 203 r., w dacie wydania kwestionowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. Zwrócenie uwagi na ten aspekt sprawy jest konieczne, bowiem po dniu 11 lipca 2003 r. zmieniono brzmienie tego przepisu ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] była prawidłowa i że powinna być wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy nadzoru budowlanego, a niekwestionowany przez Sąd, wskazywał jednoznacznie, iż inwestor w trakcie rozbudowy piekarni przekroczył linię zabudowy od strony rzeki W. na odcinku graniczącym z działkami nr [...] i [...], co bez wątpienia stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Takie odstępstwo bez dokonania częściowej rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest możliwe do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co odpowiada hipotezie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego chociaż w pkt 1 jej osnowy znalazło się rozstrzygnięcie, które ma swoje umocowanie w pkt 1 tego przepisu. Natomiast Sąd kontrolując decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, krytycznie je oceniając, akceptował błędną decyzję z dnia [...], bowiem w tym stanie faktycznym nie mógł mieć zastosowania przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego a niemożliwe było też wydanie decyzji jednocześnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, co wynika z brzmienia tych przepisów, które mogą być stosowane jedynie rozdzielnie. Do takiej ich wykładni może prowadzić użyty tam wyraz "albo" (alternatywa rozłączna), na co trafnie powołuje się organ w skardze kasacyjnej. Stanowisko zajęte przez Sąd w zaskarżanym wyroku, narusza przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego jednocześnie przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak to zarzuca się w skardze kasacyjnej. W świetle powyższych rozważań, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoich decyzjach z dnia [...]i [...] kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Warszawie, prawidłowo przyjął, iż decyzja z dnia [...] powinna być wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czemu odpowiada jej pkt 1, w pozostałej części stwierdzając jej nieważność. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 2 orzekł, jak w sentencji.