II OSK 1867/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Klub ,,[...]" na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1283/06 odrzucające skargę Stowarzyszenia Klub ,,[...]" na Statut Miasta T. stanowiący załącznik do uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy Miasta T. postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1283/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Stowarzyszenia Klub ,,[...]" na Statut Miasta T. stanowiący załącznik do uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy Miasta T.. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wskazano, że zgodnie z tym przepisem przesłanką wniesienia tzw. skargi "powszechnej" do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest bezskuteczność uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia. Wskazano, że skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym można wnieść po upływie miesiąca, a przed upływem 60 dni od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia. Stwierdzono bowiem, że art.102a ustawy o samorządzie gminnym wyłącza zastosowanie w sprawach skarg z art. 101 jedynie art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tak skonstruowanego wyłączenia wynika a contrario, że wszystkie pozostałe przepisy p.p.s.a. dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnymi będą miały zastosowanie. W kwestii terminu do wniesienia skargi będzie mieć zatem zastosowanie art. 53 § 2 tej ustawy. Sąd zakwestionował pogląd, że zastosowanie tego przepisu wyłącza samo sformułowanie początkowej części przepisu art. 53 § 2 ("w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się..."). Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., o którym mowa, stanowi, że termin do wniesienia skargi w przypadku nieudzielenia odpowiedzi przez organ na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynosi sześćdziesiąt dni od doręczenia wezwania. Podano, że przyjmując wcześniej wykształconą w orzecznictwie interpretację, iż trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi rozpoczyna bieg z upływem maksymalnego dwumiesięcznego terminu wynikającego z art. 35 § 3 kpa licząc od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa należałoby uznać, że termin do wniesienia skargi wynosiłby aż 90 dni, co jest niezgodne z aktualnie obowiązującym prawem. WSA wskazał w tym miejscu na niepublikowane postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt I OSK 1634/04 i z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt I OSK 785/05.Podał kontynuując, iż zachodzącą sprzeczności pomiędzy przepisami art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 § 3 kpa oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. można jedynie usunąć przyjmując, że na podstawie art. 101 ust. 31 usg organ gminy ma obowiązek rozpoznać wezwanie w terminie miesięcznym od jego wniesienia. Po bezskutecznym upływie tego terminu skarżący może wnieść skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ sześćdziesiątego dnia od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia. Za taką interpretacją przemawia również fakt, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi surogat środka zaskarżenia, na co wskazuje art. 52 § 1, § 2 i § 3 p.p.s.a. Środek prawny w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa ustawodawca równoważy z innymi środkami zaskarżenia, których zastosowanie warunkuje dopuszczalność złożenia skargi. Za nielogiczną oraz niezgodną z normami procesowymi należałoby uznać interpretację różnicującą wymienione środki prawne na uprawniające organ do miesięcznego postępowania (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uprawniające organ do prowadzenie dwumiesięcznego postępowania (wezwanie do usunięcia naruszenia). Uzasadnionym jest więc przyjęcie miesięcznego do rozpatrzenia wezwania o usunięcie naruszenia, bowiem termin ten odpowiada terminowi przewidzianemu w art. 35 §3 kpa do rozpoznania odwołania. Wskazano, iż Naczelny Sąd Administracyjny stanął również na stanowisku, iż wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi surogat środka odwoławczego i nie ma podstaw by traktować je inaczej niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowania jurysdykcyjnym (postanowienie NSA wydane w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2003 nr 1 poz. 2). W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie wskazano, że Sad I instancji naruszył przepisy postępowania poprzez naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegające na odrzuceniu skargi Stowarzyszenia, podczas gdy skarga ta winna zostać rozpoznana jako wniesiona w ustawowym terminie 2) art. 53 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dn. 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej u.s.g., polegające na uznaniu, że skarga na uchwałę organu samorządu gminy powinna być złożona nie później niż w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenie prawa, a zatem przed upływem terminu o którym mowa w art. 101 ust. 3 u.s.g.; 3) art. 52 § 4 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w związku art. 102a u.s.g. polegające na uznaniu, że uchwała organu samorządu gminy jest aktem opisanym w art. 52 § 4 p.p.s.a. oraz zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 53 § 2 p.p.s.a. wobec uznania przez Sąd, że uchwała organu samorządu gminy jest aktem opisanym w art. 52 § 4 p.p.s.a.; . 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec pominięcia w uzasadnieniu skarżonego postanowienia zwięzłego przedstawienia stanu sprawy w części dotyczącej doręczenia skarżącemu Stowarzyszeniu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia przez Prezydenta Miasta T., terminu jej udzielenia oraz wpływu tej okoliczności na określenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dn. [...]; oraz przepisy prawa materialnego poprzez: 5) błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g. poprzez przyjęcie, że bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa dająca Stowarzyszeniu legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dn. [...] zachodzi zanim wzywanemu organowi upłynął termin ustawowy (art. 35§ 3 k.p.a.) do udzielenia odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm prawem przepisanych z uwzględnieniem wydatków poniesionych w sprawie, albowiem koszty te nie zostały opłacone przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 53 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dn. 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej u.s.g., polegające na uznaniu, że skarga na uchwałę organu samorządu gminy powinna być złożona nie później niż w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenie prawa, a zatem przed upływem terminu o którym mowa w art. 101 ust. 3 u.s.g. jest nieuzasadniony. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) W myśl przywołanej uchwały także skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a .w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Mając na uwadze powyższe, pozostałe zarzuty skargi należy również uznać za nieusprawiedliwione. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie skarżący - Stowarzyszenie Klub ,,[...]" wezwało Radę Miejską w T. do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] sierpnia 2006 r., a organ nie udzielił odpowiedzi skarżącemu, to termin do wniesienia skargi zaczął biec 11 września 2006 r., a upłynął 9 października 2006 r. W takiej sytuacji wniesioną w dniu 3 listopada 2006 r. skargę należało odrzucić jako spóźnioną. W takim stanie rzeczy Naczelny sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.