VI SA/Wa 709/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2007 sprawy ze skargi I. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. W dniu [...] września 2004 r. na drodze krajowej nr [...] miejscowość R. zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...], stanowiący własność I. S. i A. S. Kierowcą był M. S. syn właścicieli zatrzymanego pojazdu. W pojeździe znajdował się szyld F. Jak wynika z treści sporządzonego w trakcie kontroli protokołu nr [...]- inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na podstawie oględzin pojazdu, analizy otrzymanych do kontroli dokumentów oraz wyjaśnień kierowcy stwierdzili wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez zezwolenia, a ponadto brak zainstalowanego tachografu i uiszczenia karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Pismem z dnia [...] września 2004 r. zawiadomiono A. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W odpowiedzi na zawiadomienie A. S. pismem z dnia [...] listopada 2004 r. wniósł o umorzenie postępowania związanego z zatrzymaniem samochodu ciężarowego kierowanego przez syna M. S. Wyjaśnił, że zatrzymany samochód nie służy do celów zarobkowych, ale jest samochodem prywatnym. Firma kamieniarska, której szyld znajdował się w samochodzie prowadzona była w latach od [...].05.1990 r. do [...].07.1995 r. A. S. z uwagi na stan zdrowia zrezygnował z prowadzenia działalności i obecnie przebywa na rencie. Żona od [...] lutego 2004 r. do chwili obecnej prowadzi gabinet kosmetyczny "H.". Szyld był przewożony w związku z planami ponownego otwarcia firmy L. Mając na uwadze złożone przez A. S. wyjaśnienie - [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego - o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym zawiadomił I. S. (w aktach sprawy znajdują się dwa zawiadomienia z dnia [...] listopada 2004 r. i [...] stycznia 2005r.) W dniu [...] stycznia 2005 r. przesłuchano w charakterze świadka A. S., który wyjaśnił, iż z dniem [...] listopada 2004 r. działalność gospodarcza prowadzona przez żonę I. S. wykreślona została z ewidencji działalności gospodarczej. Na podstawie poczynionych w trakcie kontroli ustaleń, a także zebranego materiału dowodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 ) oraz lp.1.1.7; lp.1.4.1. i lp.1.11.7 ust. 1 załącznika do wskazanej ustawy nałożył na I. S. karę pieniężną w łącznej kwocie 8000 zł (osiem tysięcy złotych) z tytułu wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia, nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz brak zainstalowano przyrządu kontrolnego. Uzasadniając zasadność nałożenia na I. S. kary pieniężnej w wysokości 2000 zł z tytułu wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia organ stwierdził, iż nie dał wiary wyjaśnieniom strony odnośnie nieprowadzenia działalności gospodarczej związanej z kamieniarstwem i że w dniu kontroli nie był wykonywany przejazd na potrzeby własne, albowiem kontrolowanym pojazdem przewożony był szyld firmy kamieniarskiej L. należący o strony. Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. A. S. i I. S. złożyli odwołanie od powyższej decyzji ponownie wyjaśniając, że zakład kamieniarski L. nie istnieje od dnia [...] lutego 2002 r. W okresie od [...] marca 2004 r. do [...] października 2004 r. żona prowadziła jednoosobowy gabinet kosmetyczny pod nazwą "H.". Ponadto zatrzymany do kontroli samochód stanowił współwłasność A. i I. S. Przy przeglądzie technicznym odwołujący się otrzymali informację, iż w przypadku gdy samochód nie służy do transportu drogowego nie jest potrzebny tachograf. Do odwołania załączyli m.in. dokumenty dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] po rozpoznaniu powyższego odwołania uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, utrzymując decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie w mocy. Organ za zasadne uznał nałożenie w świetle obowiązujących przepisów na stronę kar pieniężnych za brak tachografu oraz nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach publicznych. Ponownego rozpatrzenia wymagała natomiast kwestia jaki rodzaj miał wykonywany przez stronę w dniu kontroli przewóz. Powołując się na definicję przewozu na potrzeby własne zawartą w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym wskazał na niezbędność łącznego spełnienia wymienionych tam przesłanek, w tym na konieczność prowadzenia pojazdu przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Zdaniem organu II instancji na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz zebranych dokumentów nie sposób rozstrzygnąć jaki charakter miał kontrolowany przewóz albowiem nie ustalono czy kierowca zatrzymanego pojazdu jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę w firmie prowadzonej przez I. S. Mając na uwadze treść powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił I. S. o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Strona pouczona została m.in. o treści art. 10 k. p. a. zgodnie, z którym strona ma prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz materiałów a także ma prawo zgłaszania żądań. Ponadto I. S. wezwana została do nadesłania umowy o pracę zawartej z M. S. W dniu [...] lipca 2005 r. w charakterze świadka ponownie przesłuchany został A. S., który wyjaśnił, iż kierowca M. S. będący synem I. i A. S. jest studentem Akademii Pedagogicznej i nigdzie nie pracuje. Nigdy nie był też zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Stwierdził, że żona wprawdzie zarejestrowała działalność gospodarczą lecz nigdy jej nie prowadziła co potwierdza zaświadczenie z urzędu skarbowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 93 ust.1, art. 92 ust. 1 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i art. 104 k.p.a. - po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego - nałożył na I. S. karę pieniężną w wysokości 8000 zł ( ośmiu tysięcy złotych) z tytułu wykonywania transportu drogowego rzeczy bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż stroną postępowania jest I. S. prowadząca w chwili kontroli drogowej - działalność gospodarczą pod nazwą S. "H.", którą wykreślono z dniem [...] listopada 2004 r. Powyższe oznacza, że w dniu kontroli tj. w dniu [...] września 2004 r. działalność ta była prowadzona. Zdaniem organu wyjaśnienia strony, że w dniu kontroli nie prowadziła działalności gospodarczej związanej z kamieniarstwem i że w dniu kontroli nie był wykonywany przejazd na potrzeby własne nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ zgodnie z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr ewidencyjny [...] przedmiotem działalności S. oprócz fryzjerstwa i pozostałych zabiegów kosmetycznych była m.in. produkcja wyrobów betonowych i gipsowych oraz produkcja wyrobów ze skał i kamienia naturalnego. Ponadto samochodem był przewożony szyld firmy kamieniarskiej L. należący do strony. W trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż kierującym pojazdem M. S. nie jest pracownikiem I. S. i dlatego nie zostały spełnione warunki wykonywania przewozu na potrzeby własne określone w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Dlatego też zdaniem organu w dniu kontroli I. S. wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji i z tego też tytułu obciążono stronę karą pieniężną w wysokości 8000 zł zgodnie z lp.1.1.1. załącznika do ustawy. W dniu [...] września 2005 r. I. S. złożyła odwołanie wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i uwzględnienie wyjaśnień przedstawianych w toku postępowań. Wyjaśniła, że samochód nie był związany z działalnością gospodarczą, a w dniu [...] września 2004 r. syn M. S. student niepracujący wracał samochodem z naprawy bez ładunku i nie przewoził ładunku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził, że w chwili kontroli strona nie wykonywała przewozu na potrzeby własne (jak wynikało to z protokołu kontroli), lecz transport drogowy rzeczy, na który nie posiadała stosownej licencji. Organ uznał, iż zarzuty strony nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, zgodnie bowiem z treścią wpisu do ewidencji działalności gospodarczej skarżąca I. S. w dniu kontroli tj. [...] września 2004 r. prowadziła działalność gospodarczą, której przedmiotem była m.in. produkcja wyrobów betonowych i gipsowych oraz produkcja wyrobów ze skał i kamienia naturalnego. Zgodnie z treścią podpisanego bez zastrzeżeń przez kierowcę M. S. protokołu kontroli w chwili kontroli przewożony był szyld "F.". Przewóz odbywał się pojazdem marki [...], który zgodnie z wpisem w dowodzie rejestracyjnym stanowił własność I. S., a kontrolowany kierowca nie był pracownikiem skarżącej. Powyższe oznacza, że pomimo, iż przewóz był wykonywany pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności to nie stanowił przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z transporcie drogowym, nie została bowiem spełniona jedna przesłanka takiego przewozu – konieczność prowadzenia pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że strona wykonywała w dniu kontroli transport drogowy, gdyż zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym - określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 tj. warunku prowadzenia pojazdu przez przedsiębiorcę lub jego kierowcę. Definiując pojęcie pracownika organ odwołał się do definicji legalnej zawartej w art. 2 kodeksu pracy zgodnie, z którą pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W skierowanej w dniu [...] marca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu drogowego zarzucając zaskarżonej decyzji wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa poprzez nieprawidłową interpretację art. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie art. 145 par. 1 pkt 4 poprzez niedopuszczenie A. S. do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W uzasadnieniu strona ponownie podkreśliła, że samochód nie stanowił wyłącznej własności I. S., lecz pozostawał we współwłasności I. i A. S. Dlatego też A. S. jako współwłaściciel kontrolowanego samochodu miał prawo brać udział w toczących się postępowaniach administracyjnych. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że w dniu kontroli syn M. S. jechał z warsztatu naprawczego samochodem swoich rodziców na polecenie swojego ojca. Inspektorzy nie poczynili w tym zakresie jednak żadnych ustaleń. Ani M. S., ani A. S. nie są przedsiębiorcami. I choć przedsiębiorcą w dniu kontroli była skarżąca I. S. to kontrolowany przejazd nie był wykonywany w ramach prowadzonego przedsiębiorstwa, co więcej nie miała żadnej wiedzy odnośnie spornego przejazdu. Dlatego też zdaniem strony skarżącej podstawowym zagadnieniem jakie powinien wyjaśnić organ jest to czy przejazd kontrolowanym samochodem wykonywany był w ramach jakiegoś przedsiębiorstwa czy też nie. Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że organ odmawiając wiary wyjaśnieniom strony nie podał dlaczego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w kwestii interpretacji pojęcia pracownik przy definiowaniu przewozów wykonywanych przez przedsiębiorcę na potrzeby własne. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 9 stycznia 2007 r. Sąd postanowił dopuścić A. S. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie, z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga I. S. zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie sprawy, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, iż wykonywany w dniu [...] września 2004 r. przejazd pojazdem marki [...] prowadzony w chwili zatrzymania przez kierowcę – syna skarżącej I. S. prowadzącej działalność gospodarczą - gabinet kosmetyczny pod nazwą "H." - nie spełniał przesłanek niezarobkowego przewozu na potrzeby własne określonych w art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i z tego tytułu obciążyły skarżącą karą pieniężną w wysokości 8.000 zł (osiem tysięcy złotych) za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Nie kwestionując rozważań organu na temat przewozu na potrzeby własne oraz definicji pojęcia pracownik - w ocenie Sądu jednak w przedmiotowej sprawie zarówno organ I, jak II instancji nie wyjaśniły zasadniczej kwestii, a mianowicie kto w dniu kontroli tj. [...] września 2004 r. wykonywał przewóz kontrolowanym samochodem marki [...]. Organy prowadzące postępowanie administracyjne przyjęły, że przewóz ten wykonywała skarżąca I. S. będąca właścicielem kontrolowanego samochodu. Należy mieć jednak na uwadze, że z zapisów w dowodzie rejestracyjnym kontrolowanego samochodu jednoznacznie wynika, że samochód wbrew ustaleniom organów nie stanowił wyłącznej własności skarżącej I. S. albowiem współwłaścicielem był także A. S. Okoliczność ta została zupełnie pominięta przez organy prowadzące postępowanie wyjaśniające mimo, że strona konsekwentnie zwracała uwagę na ten fakt w trakcie toczących się postępowań administracyjnych. Organ nie poczynił również żadnych ustaleń, czy samochód był uwzględniony w majątku firmy zarejestrowanej na I. S. Zdaniem Sądu nie została również wyjaśniona kwestia charakteru wykonywanego w dniu kontroli przewozu. Organ przyjął, że przewóz był wykonywany pomocniczo w stosunku do jej podstawowej działalności prowadzonej przez skarżącą I. S., gdyż zgodnie z treścią wpisu do ewidencji działalności gospodarczej skarżąca I. S. w dniu kontroli tj. [...] września 2004 r. prowadziła działalność gospodarczą, której przedmiotem była m.in. produkcja wyrobów betonowych i gipsowych oraz produkcja wyrobów ze skał i kamienia naturalnego, a kontrolowanym samochodem przewożony był szyld "F.". Organ nie odniósł się jednak do wyjaśnień strony, iż kontrolowany samochód nie był wykorzystywany w ramach prowadzonej działalności związanej z kamieniarstwem, albowiem ta zakończona została z dniem [...] lutego 2002 r. .i w chwili kontroli pojazd stanowił prywatną własność I. S. i A. S. Ponadto jak wynika z treści zaskarżonych decyzji ustalenia co do faktu prowadzenia działalności organ przyjął na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. A jak wynika z doktryny i orzecznictwa wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma charakter deklaratoryjny i stanowi podstawę, prawną możliwość rozpoczęcia działalności gospodarczej. Nie może być jednak utożsamiany z podjęciem takiej działalności. Niewątpliwie wpis do ewidencji może być traktowany w danej sprawie jako okoliczność o istotnym znaczeniu, ale nie można opierać się na wpisie do ewidencji jako zdarzeniu równoważnym z prowadzeniem działalności gospodarczej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II GSK 179/06 "określenie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona, aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Nie chodzi więc o niedopuszczalność korygowania czasookresu prowadzenia działalności gospodarczej wynikającego z wpisu do ewidencji, lecz o powiązanie takiej czynności z wynikami postępowania dowodowego" (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2006 r. II GSK 140/06). W niniejszej sprawie organ zarówno I jak II instancji pominęły dowody, jak i wyjaśnienia strony na poparcie twierdzenia, że w okresie kontroli nie prowadziła działalności gospodarczej związanej z kamieniarstwem ( jak wynika z akt administracyjnych - w trakcie przesłuchania A. S. jako świadka- k. 25 - na dowód nieprowadzenia działalności gospodarczej w okresie kontroli przedstawił zaświadczenie z urzędu Skarbowego - którego brak w aktach administracyjnych). W ocenie Sądu w treści zaskarżonych decyzji brak również uzasadnienia dlaczego o fakcie wykonywania przez skarżąca przewozu pomocniczego w stosunku do jej podstawowej działalności - przesądziło przewożenie szyldu nieistniejącej już firmy kamieniarskiej L. I. i A. S. Jak wynika bowiem z treści załączonych dokumentów wspólną działalność gospodarczą małżonkowie w omawianym zakresie prowadzili do [...] lutego 2002 r. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Tym samym stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.