II SA/Sz 1064/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007r. sprawy ze skargi R. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego R. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] r. R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zmianami) skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza [...]. Skarżący zarzucił, że uchwałą rażąco narusza przepisy prawa materialnego- art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 i art. 31 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zmianami) oraz art. 11 i 29 § 4 i § 5 Kodeksu pracy, polegające na obniżeniu skarżącemu jako Burmistrzowi wynagrodzenia pomimo braku jego pisemnej zgody na dokonanie tej czynności. R. B. domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi R. B. przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Rada Miejska przed sesja w dniu [...] r. przedłożyła Burmistrzowi projekt porządku obrad oraz projekt uchwały w sprawie obniżenia Jego wynagrodzenia. Skarżący pismem z dnia [...] r. poinformował Rade Miejską, iż nie wyraża zgody na obniżenie wynagrodzenia. Pismo to zostało odczytane radnym w dniu [...] r., przed przystąpieniem do głosowania nad uchwałą dotyczącą obniżenia Burmistrzowi wynagrodzenia. Pomimo braku zgody Burmistrza, organ stanowiący gminy podjął uchwałę oznaczoną kolejnym numerem [...]. R. B. pismem z dnia [...] r. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały, jednakże Przewodniczący Rady pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącego, że wezwanie Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa zostało odrzucone. Skarżący podniósł nadto w skardze, że ze względu na to, iż zgodnie z art. 31 ustawy o pracownikach samorządowych, w sprawach nie uregulowanych ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy, w jego sprawie- jako pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru- ma zastosowanie art. 11 tego aktu prawnego, zgodnie z którym nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy bez względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga formy pisemnej. Dokonując zatem zmiany wysokości wynagrodzenia Burmistrza, Rada Miejska winna była uzyskać jego pisemną zgodę. Skoro jej nie uzyskała, podjęła uchwałę w przedmiocie wynagrodzenia Burmistrza [...] z naruszeniem prawa. Rada Miejska pismem z dnia [...] r. wniosła do Sądu odpowiedź na skargę domagając się jej uchylenia. Uzasadniając swoje stanowisko Rada podniosła, że wynagrodzenie pracownika winno odzwierciedlać jego stosunek do obowiązków oraz wymierne efekty. Tymczasem Burmistrz nie uzyskał absolutorium z wykonania budżetu w latach [...] i [...], nie pozyskał dla gminy żadnych środków z funduszy unijnych, a nadto w stosunku do Burmistrza Prokuratura prowadzi postępowanie w sprawie dysponowania tzw. złotą kartą. W ocenie Rady Miejskiej, nie jest możliwe obniżenie wynagrodzenia wyłącznie za zgodą Burmistrza, albowiem nie jest możliwe rozwiązanie stosunku pracy w razie braku takiej zgody, z uwagi na połączenie rozwiązania stosunku pracy z wyboru z wygaśnięciem mandatu, co w tym przypadku nie jest możliwe. Pogląd taki Rada wyraziła powołując się na orzeczenia Sądu Rejonowego oraz Sądu Okręgowego w sprawach, w których skarżący był stroną. Rada Miejska podniosła nadto, że nie naruszyła warunku uzyskania pisemnej zgody na zmianę wynagrodzenia Burmistrza, albowiem przed podjęciem uchwały przedstawiła jej projekt wraz z uzasadnieniem zainteresowanemu, czego skarżący nie kwestionuje. W dniu rozprawy - [...] r. R. B. wniósł do Sądu pismo, w którym podtrzymał skargę, a nadto przedstawił obszerną polemikę z dotyczącą zarzutów Rady Miejskiej co do wykonywania przez skarżącego obowiązków Burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały dokonana według kryterium zgodności z prawem i w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) zwana dalej P.p.s.a, doprowadziła uwzględnienia skargi. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne. W sprawie niniejszej tymi wymogami było: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). R. B. zaskarżył uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza, którą można zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta nie definiuje pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej". Skład orzekający w niniejszej sprawie ze względu na brak jasno sprecyzowanych ustawowych kryteriów w zakresie kwalifikowania uchwał i zarządzeń jako regulujących sprawy z zakresu administracji publicznej, podziela pogląd wyrażony w piśmiennictwie, że do spraw rozstrzyganych na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należą nie tylko uchwały o charakterze ogólnym, lecz również uchwały o charakterze indywidualnym (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 71 i n.) Podobny pogląd został wyrażony w orzecznictwie sądowym (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r. sygn. OPS 13/00). Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie wystosował do Rady Miejskiej w dniu [...] r. (data wpływu do organu [...] r.), a Rada Miejska uznała to wezwanie za nieuzasadnione, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia [...] r. Przewodniczący Rady. R. B. wniósł skargę na uchwałę do sądu administracyjnego w dniu [...] r. ( data wpływu skargi do Rady Miejskiej), a zatem został zachowany termin, o którym mowa w art. 53§ 2 P.p.s.a. W następnej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. w sprawie sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2 - w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego(wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). W niniejszej sprawie skarżący wykazał zaistnienie w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą, polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 Nr, 142, poz. 1591 ze zmianami), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Nie budzi zatem wątpliwości, że konsekwencje jakie uchwała wywołała w sferze stosunku pracy skarżącego, albowiem w istocie obniżała przyznane uprzednio wynagrodzenie, nie pozostawały bez wpływu na sytuację prawną skarżącego. Poza sporem jest, że burmistrz w świetle zapisu art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zmianami), jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru. Powołana wyżej ustawa, w art. 20 określa zasady ogólne ustalania wynagrodzenia pracowników samorządowych, jednakże - w myśl art. 31- w sprawach nieuregulowanych w ustawie odsyła do przepisów Kodeksu pracy. Przy dokonywaniu oceny legalności uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza należało zatem mieć na uwadze nie tylko kryterium kompetencji organu podejmującego uchwałę czy zgodność z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 146, po. 1223 ze zmianami), ale również zachowanie trybu obowiązującego przy dokonywaniu zmiany wynagrodzenia. Zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Miejskiej jest w istocie aktem zmieniającym wysokość wynagrodzenia Burmistrza i to na niekorzyść pracownika. W świetle aktualnego brzmienia art. 11, art. 29 § 4 i §5 Kodeksu pracy, po jego nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 213, poz. 2081), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r., związanej z wdrożeniem m.in. dyrektywy nr 91/533/ EWG z dnia 14 października 1991 r. w sprawie obowiązków dotyczących informowania pracowników o warunkach stosowanych do umowy lub stosunku pracy, zmiana warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę stosunku pracy, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. Skoro Kodeks pracy nakłada na pracodawcę wymogi określone w powołanych wyżej przepisach bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy, to zmiana wysokości wynagrodzenia burmistrza, zatrudnionego na podstawie wyboru, wymaga pisemnego zgodnego oświadczenia woli obu stron. W tej sytuacji Sąd uznał, że skoro Burmistrz - nie złożył oświadczenia woli wyrażającego zgodę na zmianę warunków płacy, to uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. ustalająca Jego nowe wynagrodzenie, obniżone w stosunku do uprzednio otrzymywanego, za względu na brak zgody pozbawiona jest cech legalności. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a stwierdził jej nieważność. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.