I OW 91/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie Elżbieta Stebnicka (spr.) NSA Jolanta Sikorska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpatrzenia wniosku H. S. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność państwa gospodarstwa rolnego postanawia: oddalić wniosek UZASADNIENIE: Pismem z dnia 5 października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. a Wojewodą [...] poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku H. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia 9 sierpnia 1976 r. nr [...] wydanej na podstawie art. 9 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118) oraz art. 97 kpa (Dz. U. z 1960 r. nr 30, poz. 168), którą orzeczono o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 13,94 ha położonej we wsi L., a należącego uprzednio do ojca wnioskodawczyni. W uzasadnieniu tego wniosku Kolegium wskazało następujący stan faktyczny. H. S. podaniem z dnia 28 maja 2005 r. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2005 r. Wojewoda [...] przekazał podanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. celem rozparzenia według właściwości. Kolegium natomiast pismem dnia 8 lipca 2005 r. uznając się za niewłaściwe w sprawie, wniosło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionego postanowienia Wojewody [...]. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2005 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia 27 lutego 2006 r. nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Wojewody [...], wskazując, iż stosownie do wyroku z dnia 15 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 71/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w analogicznej sprawie uznał, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie wojewoda lub Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zaskarżyło ostateczne postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 726/06 Sąd odrzucił skargę podnosząc, iż jest ona niedopuszczalna, a jedynym właściwym sposobem uchylenia się od skutków postanowienia Wojewody [...] przekazującego sprawę na podstawie art. 65 kpa, jest wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego albo sporu o właściwość. Uzasadniając swój wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podniosło, iż stosownie do treści postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2005 r. sygn. akt I OW 193/05, z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OW 236/05 i z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt I OW 3/06 organem właściwym do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji naczelnika gminy oraz innych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wydanych przed 27 maja 1990 r., a orzekających o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wynika to bowiem z faktu, iż po 1992 r. sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (a obecnie: Agencji Nieruchomości Rolnych), w odniesieniu do której wskazany Minister jest organem wyższego stopnia. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda [...] zgodził się ze stanowiskiem, iż w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia wniosku H. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia 9 sierpnia 1976 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotą rozpatrywanej sprawy jest ustalenie przez Sąd, który z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, wydanej na podstawie art. 9 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz. U. Nr 21, poz. 118 ). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż myśl przepisu art. 157 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten właśnie organ. Przepis art. 17 k.p.a. wskazuje organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu. Wątpliwości jednak pojawiają się, gdy po wydaniu kwestionowanej decyzji nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów rozpoznających sprawy danego typu, albo sprawy te nie są już załatwiane w formie decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji należy ustalić organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określić w stosunku do niego organ wyższego stopnia, który jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Podstawę prawną decyzji, o której stwierdzenie nieważności ubiega się H. S., stanowił art. 9 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118). Zgodnie z treścią art. 31 przejęcie nieruchomości następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy jako organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższa ustawa została uchylona przez ustawę z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), która to w zakresie wydawania przedmiotowych decyzji w art. 52 ust. 2 także przewidywała właściwość naczelnika gminy. Ustawa z dnia 27 października 1977 r. utraciła moc z dniem 1 stycznia 1983 r. tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst pierwotny Dz. U. Nr 40, poz. 268). W myśl art. 59 ust. 3 nowej ustawy przekazywanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te jednak przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej. Stosownie do postanowień z art. 5 pkt 19 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r., sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustaw z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przeszły do właściwości administracji rządowej. Następnie art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Stosownie do treści art. 58 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) - przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych w myśl art. 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2002 r. o kształtowaniu ustroju rolnego - Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592). Ustawodawca dokonując w 1998 r. reformy administracji w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) nie wskazał organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. Dla tak przedstawionego stanu prawnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118) jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (m.in. post. NSA z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt I OW 55/06 i z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt I OW 36/06). Z uzasadnień tych postanowień wynika, że skoro od 1992 r. sprawy związane z przejęciem gospodarstw rolnych przez Państwo przeszły do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie: Agencji Nieruchomości Rolnych), to organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Rozstrzygając zaistniały spór kompetencyjny uwzględnić bowiem należy, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Skoro zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ani Wojewoda ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest właściwe do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej sporem w niniejszej sprawie, gdyż właściwy jest inny organ, to wniosek nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z tych względów w oparciu o art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowiono jak w sentencji.