I SA/Wa 121/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka WSA Maria Tarnowska Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270), po zapoznaniu się z zarzutami zawartymi w skardze Prokuratora Okręgowego w W. z dnia [...] marca 2004 r. na ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] nr [...] w przedmiocie ustanowienia na rzecz spółki "[...]" Sp. z o.o. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w W., przy ul. [...]., Alei [...], Alei [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], oraz w przedmiocie określenia symbolicznego czynszu z tytułu użytkowania wieczystego w. w. nieruchomości - uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż w dniu [...] września 2003 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w W., przy ulicy [...], Alei [...], Alei [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], oraz w przedmiocie ustanowienia symbolicznego czynszu z tytułu użytkowania wieczystego w.w. nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji wniósł w dniu 15 października 2003 r. Okręgowy Zarząd [...] Polskiego Związku [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie odwoławcze, na skutek czego decyzja Prezydenta W. stała się decyzją ostateczną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł w dniu 3 marca 2004 r. Prokurator Okręgowy w W., zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 278) i wnosząc o jej uchylenie w całości. Prezydent W. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2004 r. wskazał, że skarga Prokuratora Okręgowego zasługuje na uwzględnienie w całości gdyż, jak słusznie wskazuje skarżący, w sprawie niniejszej miało miejsce naruszenie art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza nieustaleniu, czy tytuł prawny do całości gruntów składających się obecnie na powstałą w wyniku podziału działkę nr [...] przysługiwał kiedykolwiek spółce [...] S.A. Organ wskazał, że doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 29 i 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.). Organ podniósł, że w dniu 25 października 1999 r. spółka [...] S.A. wystąpiła do Urzędu Dzielnicy W. o "wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości należących do spółki, położonych na terenie Dzielnicy [...], przejętych na własność Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy". Następnie M. B. i A. M., występując w imieniu spółki [...] S.A, sprzedali spółce pod firmą "[...] Sp. z o.o." z siedzibą w W. "prawa i roszczenia do nieruchomości położonej w rejonie ulic [...], Alei [...] i Alei [...], oznaczonej numerem hipotecznym "[...] część lit. "[...]" [...]" Nr rej hip. [...], wynikające z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, za cenę [...] zł. W decyzji administracyjnej w przedmiocie ustanowienia na rzecz spółki "[...] Sp. z o.o." prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, cenę ustalono na kwotę [...] zł . Organ podkreślił, że w obrocie rynkowym cena prawa użytkowania wieczystego kształtuje się na poziomie ok. 10% niższym od ceny prawa własności nieruchomości. Powyższe oznacza, że umowę sprzedaży z dnia [...] grudnia 2000 r., zawartą między spółką "[...] S.A." a spółką "[...] Sp. z o.o." cechowała rażąca dysproporcja świadczeń stron, a prawa i roszczenia oparte na przepisach dekretu z dnia 26 października 1945 r. zostały zbyte przez "[...] S.A." na rzecz spółki "[...] Sp. z o.o." za kwotę stanowiącą znikomy ułamek ich rzeczywistej wartości, co jest w pełni wystarczającą podstawą do uznania czynności prawnej za dokonaną ze szkodą dla spółki "[...] S.A." Organ wskazał, że fakt reprezentowania spółki "[...] S.A." przy zbywaniu przez ten podmiot roszczeń o wartości ok. [...] mln zł za cenę [...] mln złotych przez osoby, będące jednocześnie wspólnikami spółki "[...] sp. z o.o.", nabywającej te roszczenia (M. B., A. M.) może wskazywać, że w sprawie nastąpiło naruszenie przez członków zarządu spółki "[...] S.A." obowiązku wynikającego z art. 202 k.h., a rażąca dysproporcja między świadczeniami kontrahentów (zbycie roszczeń stanowiących główny majątek spółki za kwotę stanowiącą niewielki ułamek ich wartości) w połączeniu z ewidentną sprzecznością interesów członków Zarządu spółki [...] SA z interesami reprezentowanego przez nich podmiotu, przesądza o konieczności o uznania, że w sprawie popełniono przestępstwo działania na szkodę spółki z art. 482 kh. Prezydent W. podniósł, że art. 145 § 2 umożliwia wznowienie postępowania w sytuacji braku prawomocnego orzeczenia stwierdzającego fakt popełnienia przestępstwa, o ile łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie zachodziły obydwie wyżej wspomniane przesłanki: zarówno fakt oczywistego, umyślnego działania na szkodę spółki, uzasadniającego odpowiedzialność karną członków zarządu z art. 482 kh, jak i przesłanka niebezpieczeństwa poważnej szkody dla interesu społecznego, polegającej na nieodpłatnym zbyciu przez gminę - w warunkach spełniających przesłanki z art. 482 kh, przy istotnych wątpliwościach co do ważności umowy sprzedaży - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości komunalnych o znacznej wartości. Organ wskazał, że art. 54 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi samoistną podstawę uchylenia decyzji administracyjnej Zakres uprawnienia organu do autokontroli decyzji, przysługującego na podstawie dawnego art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (będącego odpowiednikiem obecnego art. 54 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) należy postrzegać jako odpowiadający zakresowi uprawnienia sądu, określonemu w art. 22 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obecnie – w art. 145 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r. (I SA/Ka 2271/99, LEX 42397). Oznacza to, że organ może w oparciu o art. 54 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem. Skargę na decyzję Prezydent W. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka z o.o. "[...]" z siedzibą w K.. Domagała się stwierdzenia nieważności powołanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wskazując, iż rażąco narusza ona ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. poprzez ograniczenie rozstrzygnięcia do uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej, a wskutek czego otwarcie na nowo postępowania administracyjnego i pozbawienie prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dodatkowych ustaleń faktycznych nieobjętych postępowaniem administracyjnym. Zarzucała rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 § 1 cytowanej ustawy w zw. z art. 145 § 2 kpa poprzez brak uzasadnienia konieczności wznowienia postępowania dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego, naruszenie art. 77 § 1 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek sprzeczności istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Do tych ustaleń należy, zdaniem spółki, ustalenie, że sprzedaż roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego przez Spółkę "[...]" S.A. na rzecz skarżącej była przestępstwem. Zarzucała również rażące naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez uznanie, że przepis ten podporządkowany jest Kodeksowi cywilnemu, pomimo iż art. 7 dekretu stanowi normę szczególną względem art. 239 § 1 kc. Skarżąca spółka wnosiła alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Prezydent Miasta W. w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji, a nadto wyjaśniając, że art. 54 § 3 stanowi samoistną podstawę prawną do dokonania autokontroli przez organ administracji. Jedyny warunek, jaki musi być spełniony, to uwzględnienie skargi w całości. W sprawie Prokurator domagał się jedynie uchylenia decyzji, zaś uzasadnienia skargi wynikało, że żądanie nie dotyczyło wydania decyzji merytorycznej o określonej treści, a uzupełnienie postępowania dowodowego w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 735/04, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jest samoistną podstawą decyzji. Sąd rozpoznając sprawę po raz pierwszy podzielił w pełni linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętą na gruncie art. 38 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja wydana w wyniku autokontroli nie mogła zostać zaakceptowana. Pierwotna decyzja Prezydenta W. z [...] września 2003 r. kończyła postępowanie w pierwszej instancji. W wyniku umorzenia postępowania odwoławczego, stała się decyzją ostateczną, rozstrzygającą sprawę. Decyzją z [...] marca 2003 r. Prezydent W. uchylił decyzję z dnia [...] września 2003 r. otwierając na nowo postępowanie administracyjne. Art. 54 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być podstawą prawną takich decyzji. Od powołanego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezydent W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. w sprawie I OSK 104/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował do wykładni art. 54 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi linię orzecznictwa ukształtowaną na podstawie poprzednio obowiązujących rozwiązań prawnych, podczas, gdy art. 54 § 3 wprowadza do wyznaczenia granic samokontroli, przesłankę związania organu przepisami o właściwości, co powoduje, że organ może uwzględnić skargę, jeśli tylko na podstawie przepisów prawa jest właściwy do weryfikacji decyzji. Wprowadzenie tej nowej przesłanki usuwa wątpliwości interpretacyjne, co do podstaw weryfikacji aktu lub czynności w trybie samokontroli. Różni się, zatem zasadniczo od rozwiązania przyjętego w art. 38 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), który stanowił "Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu, co do zastosowania do wykładni art. 54 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykładni art. 38 ust. 2 nieobowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, są niezasadne. Art. 54 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odsyłając do właściwości organu, nie stanowi samoistnej podstawy dokonania weryfikacji decyzji, jego stosowanie musi pozostawać w związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisami szczególnymi, do których odsyła kodeks postępowania administracyjnego. Właściwości organu, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona do sądu administracyjnego nie reguluje art. 145 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem nie może być on podstawą do dokonania samokontroli. Naczelny Sad Administracyjny podkreślił, że z uzasadnienia, zaskarżonej przez Prokuratora Okręgowego w W. decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu wynika, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Z wywodów uzasadnienia wynika, że doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 29 i art. 93 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwalifikowane naruszenie przepisów prawa jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności decyzji, a nie uchylenia decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezydenta Miasta W. wywodzono, że podstawą uchylenia decyzji, mogło być zaistnienie podstaw do wznowienia postępowania ze względu na toczące się postępowanie karne w sprawie działania Zarządu Spółki "[...]" na szkodę Spółki. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tano: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268). Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zaszły okoliczności wskazane wyżej, a oceniając legalność zaskarżonego aktu stosownie do postanowień art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze u. p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o naruszeniu przez organ administracji przepisów art. 54 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mianowicie podniósł, że w decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ obowiązany był wykazać swoją właściwość, a zatem powołać podstawę prawną weryfikacji decyzji zaskarżonej do sądu, z której wynika właściwość organu, rodzaj naruszonego prawa i zastosowanie sankcji (wzruszenia, nieważności) decyzji, a w tym i zakres właściwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Prezydent W. nie uzasadnił decyzji autokontrolnej w sposób odpowiadający art. 54 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie wykazał istnienia zasadniczej przesłanki, a mianowicie swojej właściwości do dokonania weryfikacji decyzji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent W. dokona oceny w zgodzie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.