II SA/Gl 654/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...]r. Rada Miejska w S. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ oraz art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./, uchyliła w całości uchwałę tego organu z dnia [...]r. Nr [...], dotyczącą ustalenia wysokości składki procentowej opłaty adiacenckiej. Wykonanie tejże uchwały powierzono Burmistrzowi, stwierdzając że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy S.. W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały z powodu naruszenia art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu organ nadzoru wywiódł, że rada gminy ma obowiązek ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Natomiast dopiero jej wymiar w indywidualnej sprawie został pozostawiony uznaniu organu administracyjnego. Stąd też Rada Miejska w S. uchylając uchwalę w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, pozbawiła de facto gminę S. dochodów przysługujących jej z tytułu tej opłaty, czym naruszono obowiązek dbałości o mienie gminy. W tym względzie organ nadzoru odwołał się do poglądu, wyrażonego w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 2293/02. Wreszcie, zdaniem Wojewody, co prawda rada gminy miałaby prawo uchylenia takiej uchwały, lecz jedynie wówczas, gdyby jednocześnie została podjęta uchwała ustalająca wysokość tej opłaty w innej wysokości, co nie nastąpiło w niniejszej sprawie. Odpowiadając na skargę Burmistrz S. wniósł o jej uwzględnienie, wyjaśniając nadto, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem procedury, określonej w zapisach statutu Gminy S. /§ [...]/ oraz §[...] regulaminu Rady Miejskiej, stanowiącego załącznik do statutu, bowiem poddany pod głosowanie projekt uchwały był autorstwa kilku radnych, którzy nie byli uprawnieni do jego przygotowania. Wreszcie, porządek obrad nie przewidywał w ogóle podjęcia takiej uchwały, lecz jedynie rozpatrzenie inicjatywy uchwałodawczej, złożonej przez radnych, a przy tym nie doszło do zmiany porządku obrad, co mogło nastąpić jedynie bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, tj. liczbą 8 głosów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej reguluje Rozdział 7 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./. Z mocy art. 144 ust. 1 tej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zasada ta dotyczy także użytkowników wieczystych w przypadkach wskazanych w ust. 2 tegoż przepisu. Ustawodawca statuując obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń, nie nakłada jednak obowiązku ustalenia opłat adiacenckich. Możliwość odstąpienia od takich opłat wynika z treści art. 145 ustawy /vide: Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz G.Bieniak, St.Kolus, Z.Marmaj, E.Mzyk, Wyd.Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2005, str. 454/. Oznacza to, że organ wykonawczy może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką. W literaturze wskazuje się jednak na wątpliwość, czy w tym wypadku chodzi również o samo uprawnienie do wszczynania postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej /str. 455 Komentarza/. Jednak oczywiste jest, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu /art. 146 ust. 2 cyt. ustawy/. Regulacja ta oznacza, że organ wykonawczy nie może wydać decyzji administracyjnej w sprawie opłat adiacenckich, jeżeli nie zostały podjęte uchwały rady gminy w przedmiocie wysokości stawki procentowej takiej opłaty /vide: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2052/98, ONSA 2001/3/142/. W konkluzji, zestawiając brzmienie art. 144 – 146 powołanej ustawy, należy dojść do przekonania, że rada gminy ma obowiązek ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zaś jej wysokość zależy od uznania tego organu, przy czym ustawodawca ograniczył jedynie górną wysokość stawki. W tym względzie skład orzekający w pełni przychylił się do stanowiska NSA, zaprezentowanego w wyroku z dnia 14 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 2293/02, przywołanego obszernie w skardze /publ. LEX nr 126802/. Niewątpliwie w niniejszej sprawie przez uchylenie uchwały o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej, Rada Miejska w S. doprowadziła do wyzbycia się źródła dochodu tej gminy, a przy tym mogło też dojść do naruszenia zasady równości wobec prawa, o ile pod rządami uchylonej uchwały z dnia [...]r. doszło do wydania decyzji administracyjnej w sprawie opłaty adiacenckiej. Nowy stan prawny uniemożliwia bowiem wydanie takiej decyzji. Stąd też nawet przy założeniu, że rada gminy może w każdym czasie podjąć w przyszłości uchwałę o ustaleniu stawki procentowej takiej opłaty, zachodzi sytuacja, że w pewnym przedziale czasowym nie będzie możliwe wymierzenie opłaty z uwagi na tryb wejścia w życie aktów prawa miejscowego i termin przedawnienia z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Już z tych względów zachodziła podstawa do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności z powodu naruszenia art. 144 i art. 146 ust. 2 powołanej ustawy /art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej uchwały po myśli art. 152 tej ustawy. Niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia prawa materialnego, stwierdzić też należało, iż zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem trybu procedowania przez organ gminy. Z przedstawionych akt przy odpowiedzi na skargę wynika, iż projekt uchwały przygotowała grupa czterech radnych. Porządek obrad sesji zwołanej na dzień [...]r. obejmował rozpatrzenie inicjatywy uchwałodawczej, a nie podjęcie uchwały. W toku sesji nie doszło też do zmiany porządku obrad w drodze uchwały bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, tj. 8 głosów. Z protokołu sesji z dnia [...]r. wynika bowiem, iż za podjęciem głosowania nad projektem uchwały opowiedziało się 6 radnych. Stąd też projekt uchwały nie został w niniejszej sprawie opracowany przez burmistrza, ani nie był opiniowany zgodnie z trybem, wynikającym z § [...] statutu Gminy S. i §[...]regulaminu jako załącznika do tegoż statutu, zaś zaskarżona uchwała została podjęta poza porządkiem obrad /§ [...] pkt [...]i § [...]regulaminu/. Uchybienia procedury w tym zakresie mogły zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji winno skutkować nieważnością aktu organu gminy. Z tych wszystkich względów skargę należało uwzględnić.