I OSK 1029/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 386/06 w sprawie ze skargi J. Spółki Węglowej [...] "[...]" w J. Z. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 lutego 2007 r., IV SA/Gl 386/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi [...] S.A. [...] na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy nakaz Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. po przeprowadzeniu kontroli w [...] S.A. [...] nakazał na podstawie art. 9 pkt 2a w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) opisanym wyżej nakazem wypłacić wskazanym w nakazie pracownikom, dodatek do wynagrodzenia z tytułu świadczenia pracy w niedziele. Wymienieni pracownicy świadczyli pracę w niedzielę w okresie od stycznia 2005 r. do kwietnia 2005 r., nie otrzymując w zamian ani dnia wolnego od pracy, ani dodatku do wynagrodzenia, o jakim mowa w art. 15111 § 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.; zwanej dalej K.p.). W ocenie organu pierwszej instancji, przepisy art. 1511 § 2 oraz art. 15111 § 2 K.p. ustalają w sposób jednoznaczny formę rekompensaty dla pracownika wykonującego pracę w niedziele i święta, którą stanowią dwa niezależne od siebie tytuły do otrzymania dodatku do wynagrodzenia. W każdym przypadku pracodawca jest zobowiązany do udzielenia pracownikowi innego dnia wolnego od pracy i to niezależnie od tego, przez jaki czas pracownik wykonywał pracę. Udzielenie pracownikowi dnia wolnego od pracy powinno nastąpić do końca danego okresu rozliczeniowego. Jeżeli w okresie rozliczeniowym nie jest możliwe wykorzystanie przez pracownika dnia wolnego od pracy, pracodawca obowiązany jest wypłacić pracownikowi niezależnie od normalnego wynagrodzenia, dodatek w wysokości 100 % wynagrodzenia za każda godzinę pracy w niedziele i święta. W razie zbiegu uprawnień przewidzianych w art. 1511 § 2 i art. 15111 § 2 K.p. pracownik powinien otrzymać dwa dodatki o łącznej wysokości 200 % wynagrodzenia. Wypłata jednego dodatku nie może wyłączać lub ograniczać obowiązku wypłaty drugiego dodatku. Dodatek przewidziany w art. 1511 § 2 K.p. należał się pracownikom po zakończeniu okresu rozliczeniowego, w którym świadczyli pracę w niedziele i święta, gdyż nie otrzymali z tego tytułu dnia wolnego od pracy. Zawarte w treści art. 15111 § 2 K.p. odwołanie do art. 1511 § 2 K.p. służy jedynie do określenia wysokości dodatku za pracę w niedzielę i święto. Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K., po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. [...] decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżony nakaz. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że bezspornym jest, iż wymienieni w nakazie pracownicy świadczyli pracę w niedziele i święta we wskazanym okresie, nie otrzymując w zamian dnia wolnego od pracy oraz dodatku. Jednocześnie podtrzymał zawarte w uzasadnieniu organu pierwszej instancji stanowisko, według którego, art. art. 1511 § 2 i 15111 § 2 K.p. przewidują dwa niezależne od siebie tytuły do otrzymania dodatku do wynagrodzenia. Dodatek za pracę w niedzielę i święto w razie nieudzielenia w zamian za pracę w te dni, dni wolnych od pracy, stanowi odrębny dodatek względem dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych. Jest to samodzielna instytucja dodatku za pracę w niedzielę i święto, a odwołanie do przepisu o dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych ma jedynie na celu ustalenie wysokości dodatku. W przypadku, w którym praca w niedzielę i święto, za którą pracownik nie otrzymał dnia wolnego, spowoduje jednocześnie przekroczenie przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy, pracownikowi będzie przysługiwał zarówno dodatek za pracę w godzinach nadliczbowych, jak i dodatek za pracę w niedzielę i święto, jeżeli w zamian za te dni nie udzielono mu dni wolnych. Poza tym organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie nakazowe jest niezależne od postępowania przed sądem powszechnym. Pracownik ma możliwość wyboru drogi dochodzenia wypłaty dodatków. Od powyższej decyzji [...] S.A. [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie decyzji obu organów. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów art. 1511 § 2 K.p. i art. 15111 § 2 K.p. przez przyjęcie, że w związku z pracą w niedziele i święta, za które pracownik nie otrzymał dnia wolnego przysługuje mu zarówno dodatek za pracę w godzinach nadliczbowych, jak i dodatek za pracę w niedzielę i święto. Wskazała na stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w uchwale z dnia 15 lutego 2006 r., PZP 11/05, według którego, w razie nieudzielenia przez pracodawcę w okresie rozliczeniowym innego dnia wolnego od pracy w zamian za dozwoloną pracę świadczoną w niedziele i święta, pracownikowi przysługuje za każdą godzinę takiej pracy tylko jeden dodatek przewidziany w art. 15111 § 2 in fine lub § 3 K.p. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodał jedynie, że w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji nie toczyło się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie zaległego wynagrodzenia pracowników skarżącej Spółki, co umacnia uprawnienie Inspektora do wydania nakazu wypłacenia przez Spółkę należnego pracownikom wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga jest uzasadniona i uchylił zaskarżoną decyzję Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. oraz poprzedzający ją nakaz Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. (art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną wydanego nakazu stanowił art. 9 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.), zgodnie z którym, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Zdaniem Sądu, przepis ten nie jest przepisem szczególnym, o którym mowa w pkt 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, wyłączającym rozstrzyganie sporów między pracodawcą a pracownikiem z kompetencji sądu powszechnego i przenoszącym to uprawnienie na rzecz organu administracji publicznej – Państwowej Inspekcji Pracy. Sądy powszechne są zatem jedynym organem państwa uprawnionym do rozstrzygania ewentualnych roszczeń wynikających ze stosunku pracy, w tym sporów o wypłatę wynagrodzenia między pracownikiem i pracodawcą, ponieważ są to sprawy cywilne, a te podlegają kognicji sądów powszechnych. Nakaz wystawiony przez Inspektora Państwowej Inspekcji Pracy na podstawie wskazanego przepisu spełnia inną funkcję. Jego celem jest wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej z pracownikiem umowy w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych elementów umowy, które związane są z wynagrodzeniem, co odnosi się w szczególności do terminowej wypłaty wynagrodzenia. Z przepisu art. 9 ust. 1 pkt 2a wyżej wymienionej ustawy wynika natomiast, że Inspektor Pracy może nakazać wypłacić należne pracownikowi wynagrodzenie, a także inne świadczenie. Oznacza to, że Inspektor Pracy nie ma uprawnień do rozstrzygania sytuacji spornej, gdyż kompetencja w tym zakresie przynależy do sądu powszechnego. Istota przedmiotowego nakazu sprowadza się jedynie do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim z mocy prawa obowiązek względem pracownika, wówczas gdy obowiązek jest wymagalny. Tym samym w razie wystąpienia sytuacji spornej Inspektor Pracy nie może nałożyć obowiązku wypłaty należnego pracownikowi wynagrodzenia i innych składników z nim związanych, ale może zobligować pracodawcę do rozwiązania w określonym czasie występującej sytuacji spornej. W tej sytuacji wydany przez Inspektora Pracy nakaz zobowiązujący pracodawcę do wypłaty wynagrodzenia nie może stanowić dla pracownika podstawy do uruchomienia postępowania egzekucyjnego. Stosownie bowiem do postanowień art. 2 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 956 ze zm.) egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także inne świadczenia przysługujące pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. Jednakże chodzi tu o egzekucję obowiązków o charakterze niepieniężnym, a zatem w ramach której nie jest możliwe wyegzekwowanie należnej pracownikowi kwoty wynagrodzenia. Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie w istocie zaistniał spór o należność pracowniczą. Sporne zaś należności pracownicze, to nie tylko takie należności co do których toczy się pomiędzy pracownikiem a pracodawcą spór przed sądem powszechnym o wysokość bądź tytuł do ich zapłaty, lecz także należności, co do których istnieje ewidentny spór na gruncie przepisów materialnego prawa pracy, jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Spór ten był dostrzegany i wyraźnie uwypuklony w doktrynie prawa pracy (Komentarz do art. 15111 – Komentarz do Kodeksu pracy, K. Jaśkowski, E. Maniewska, Zakamycze 2006, wyd. V, t. I). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z prezentowaniem przez pracodawcę i inspektora pracy skrajnie odmiennych stanowisk co do obowiązujących przepisów Kodeksu pracy. Spór ten nosi wszystkie cechy materialnoprawnego sporu o należność pracowniczą, dotyczy bowiem kwestii, jakie przepisy materialnego prawa pracy mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Bez rozstrzygnięcia owego sporu nie można stwierdzić jednej z koniecznych przesłanek zastosowania nakazu na podstawie art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a mianowicie, czy wynagrodzenie za pracę jest należne. Oceniając tę przesłankę organ administracyjny musi mieć na uwadze obowiązujący porządek prawny, który w szerszym znaczeniu kształtowany jest nie tylko przepisami prawa, ale i orzecznictwem sądowym. W zakresie prawa pracy niewątpliwą rangę ma orzecznictwo Sądu Najwyższego, który w powołanej uchwale z dnia 15 lutego 2006 r., PZP 11/05, zajął stanowisko odmienne od zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Wprawdzie trafnie organ odwoławczy podniósł, że uchwała ta nie ma mocy powszechnie wiążącej, jednak nie jest to argument istotny. Jak bowiem podkreślono, sprawy z zakresu prawa pracy generalnie mają charakter cywilnoprawny i do ich rozstrzygania powołane są sądy powszechne. Przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady podziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP) nie można przyjąć takiej interpretacji art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, według której, organy tej Inspekcji mogłyby samodzielnie rozstrzygać sporne kwestie cywilnoprawne, zwłaszcza, gdy orzecznictwo sądowe kreuje odmienny kierunek interpretacji stosownych przepisów prawa pracy. Dopiero po ewentualnym wydaniu prawomocnego orzeczenia sądowego, rozstrzygającego omawiany spór w sposób odpowiadający stanowisku inspektora pracy, mógłby on wydać nakaz wypłacenia pracownikom przysługujących im już bezspornie należności. Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, polegającą na przyjęciu, że dodatek do wynagrodzenia z tytułu świadczenia pracy w niedziele, za które pracownicy nie otrzymali w zamian dnia wolnego od pracy, jest świadczeniem nienależnym, a także przez przyjęcie, iż w sprawie zaistniała sytuacja sporna, a zatem materialnoprawny spór o należność pracowniczą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. [...] wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 9 pkt 2a ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1364 ze zm.), "W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do: nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi". Właściwość organu Państwowej Inspekcji Pracy do nakazania pracodawcy wypłaty wynagrodzenia nie została ograniczona przesłanką: "tylko do wypłaty należnego wynagrodzenia", a zatem dotyczy ona też dodatków do wynagrodzenia. Dodatek do wynagrodzenia ma być jednak należny, a zatem nie może być żadnych wątpliwości, że pracownikowi przysługuje. Tylko w takim wypadku dodatek ten może stanowić przedmiot nakazu organu Państwowej Inspekcji Pracy zobowiązujący pracodawcę do jego wypłacenia. Rolą omawianego nakazu jest skłonienie pracodawcy, aby wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika w sytuacji, w której ten obowiązek jest wymagalny. W razie sporu dotyczącego roszczenia ze stosunku pracy z tytułu wynagrodzenia, Inspektor Pracy do czasu rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny (sąd pracy) nie może nałożyć na pracodawcę obowiązku jego wypłacenia pracownikowi. Kompetencja sądu powszechnego do rozstrzygania sporów o roszczenia ze stosunku pracy wynika z art. 262 K.p. W rozpatrywanej sprawie spór co do należnego pracownikom dodatku do wynagrodzenia za pracę świadczoną w niedziele i święta bez wątpienia zaistniał, skoro [...] S.A. [...] jako pracodawca powoływała się między innymi na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2006 r., II PZP 11/05, w której zajęto odmienne stanowisko niż prezentowane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w K.. Wobec takiego stanu rzeczy należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował treść art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy i w konsekwencji trafnie uwzględnił skargę [...] S.A. [...]. W tej sytuacji, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, należało orzec, jak w sentencji (art. 184 P.p.s.a.).