IV SA/Gl 397/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o. w B. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję – nakaz Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. z dnia [...]r., nr [...]; 2. zasądza od wymienionego Inspektora na rzecz skarżącego kwotę [...]/[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Nakazem z dnia [...] r. wydanym przez Inspektora Pracy – Okręgowego Inspektoratu Pracy w K., na podstawie art. 9 pkt 2a w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 21a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm./ nakazano Sp. z o.o. A w B. wypłacenie wymienionym w nakazie pracownikom dodatku do wynagrodzenia za pracę za przepracowane w okresie rozliczeniowym od dnia [...] 2005 r. do dnia [...] 2005 r. godziny nadliczbowe na łączną kwotę [...] zł brutto. W uzasadnieniu podniesiono, iż czynności kontrolne wykazały, że pracownicy, którzy byli zatrudnieni ponad obowiązujące ich normy czasu pracy tj. ponad 40 godzin na tydzień w przyjętym 4 miesięcznym okresie rozliczeniowym w okresie od [...] 2005 r. do [...] 2005 r. - w niedziele i święta nie otrzymali dodatku do wynagrodzenia za pracę z tegoż tytułu. W dalszej części podano, iż należne pracownikom świadczenia pieniężne z tytułu dodatku do wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych powstałych w wyniku pracy w niedziele lub święta, które nie zostały zrekompensowane czasem wolnym lub innymi dniami wolnymi nie stanowią dla pracodawcy przedmiotu sporu. Podkreślono też, iż pracodawca wypłacił pracownikom dodatki do wynagrodzenia za pracę tj. po miesiącu pracy, bez względu na okoliczność czy praca ta stanowiła jednocześnie przekroczenie normy czasu pracy. Tym samym przesłanką do nabycia prawa do wypłaconego dodatku do wynagrodzenia stanowiła wyłącznie okoliczność wykonywania pracy w niedzielę lub święto, a nie przekroczenie przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy, które można stwierdzić po zakończeniu okresu rozliczeniowego. Po zakończonym okresie rozliczeniowym tygodniowej normy czasu pracy oraz naliczono kwoty dodatków do wynagrodzenia. Do dnia kontroli nie nastąpiło wypłacenie tych dodatków. W odwołaniu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego nakazu i umorzenie postępowania względnie orzeczenie co do istoty sprawy lub o uchylenie nakazu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazała, iż bezspornym jest w sprawie, że pracownicy wymienieni w nakazie otrzymali jeden dodatek do wynagrodzenia z tytułu wykonywania pracy w niedzielę i święto. Podała też, iż zagadnienie dodatków do wynagrodzenia za pracę świadczoną w niedziele i święta przysługujących na podstawie art. 1511 § 2 K.p. i art. 15111 § 2 K.p. jest jak dotychczas sporne i nie zostało rozwiązane wiążącą interpretacją. W doktrynie w tym przedmiocie ścierają się dwa poglądy, pierwszy skłaniający się do przyznania prawa do dwóch dodatków za pracę w niedzielę i święto w razie nieudzielania w zamian dni wolnych przy przekroczeniu przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy oraz drugi skłaniający się do przyznania jednego dodatku. Dlatego też w ocenie odwołującego się wydanie nakazu w opisanej sytuacji wydaje się być przedwczesne jeśli nie bezzasadne tym bardziej, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 15111 § 2 i § 3 K.p. określa inny tytuł dodatku do wynagrodzenia aniżeli przepis art. 1511 § 2 K.p. Ten ostatni przewiduje dodatek do wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych z tytułu przekroczenia przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym. Przepis art. 15111 § 2 i § 3 K.p. przyznaje zaś dodatek za pracę w niedzielę i święto w razie braku możliwości udzielenia – w zamian za te dni – dni wolnych od pracy. Dodatek za pracę w niedzielę i święto w razie nieudzielania – w zamian za pracę w te dni - dni wolnych od pracy stanowi niewątpliwie odrębny dodatek od dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych. Jest to samodzielna instytucja dodatku za pracę w niedzielę i święto, a odwołanie od przepisu o dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych ma jedynie na celu ustalenie wysokości dodatku. W przypadku, w którym praca w niedzielę i święto, za które pracownik nie otrzymał dnia wolnego spowoduje jednocześnie przekroczenie przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy, pracownikowi będzie przysługiwał zarówno dodatek za pracę w godzinach nadliczbowych jak i dodatek za pracę w niedzielę i święto, jeżeli w zamian za te dni nie udzielono mu dni wolnych. Podano również, iż w literaturze podnosi się, że nazwanie świadczenia określonego w art. 15111 § 2 i § 3 K.p. "dodatkiem w wysokości", a nie dodatkiem za godziny nadliczbowe charakteryzuje jego odrębność oraz niezależność od ewentualnego późniejszego przekroczenia normy średniotygodniowej. W literaturze zwraca się również uwagę, że prawo do dwóch dodatków zostało określone w różnych przepisach kodeksu pracy, dlatego też za słuszny należy uznać pogląd, że każdy z nich ma niezależny tytuł prawny. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie nakazowe jest niezależne od postępowania przed sądem powszechnym. Inspektor Pracy może więc wydać nakaz wypłaty dodatku mimo, że jeden czy nawet kilku pracowników wniesie do Sądu roszczenie o zapłatę dodatku. Nakaz jednak nie powinien dotyczyć tych pracowników, którzy wystąpili z takim roszczeniem. Na koniec podano, iż decyzja została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, gdyż terminy wymagalności roszczeń zostały przekroczone. Wskazano także na interes społeczny, który stanowi wystarczającą przesłankę do utrzymania w mocy zaskarżonego nakazu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pracodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu stwierdzono, że dokonana przez inspekcję pracy interpretacja spornych przepisów kodeksu pracy jest błędna. Wskazał, iż sporną kwestię rozstrzygnął Sąd Najwyższy, który w dniu 15 lutego 2006 r. podjął uchwałę /sygn. akt II PZP 11/05/ w myśl, której za pracę w niedzielę i święto w zamian, za którą nie udzielono dnia wolnego przysługuje tylko jeden dodatek, nawet jeżeli przekroczona została tygodniowa norma czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym. Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała powinna przesądzić o zmianie przez inspekcję pracy reprezentowanego stanowiska. Skarżąca podała także, iż w dniu [...] r. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, iż uchwała SN, na którą powołuje się skarżący jest jednym ze stanowisk w sprawie, które nie może zostać uznane za wiążące dla organu administracyjnego. W zakresie wznowienia postępowania podano, iż postanowieniem z dnia [...] r. wznowiono postępowanie jednakże do dnia złożenia odpowiedzi nie podjęto decyzji w sprawie wszczętej na skutek wniosku o wznowienie. W piśmie procesowym z dnia [...] r. strona skarżąca poinformowała Sąd, iż w wyniku wznowienia postępowania, decyzją z dnia [...] r. organ odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Od decyzji tej skarżąca nie składała odwołania. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2007 r. pełnomocnik organu wskazał, iż od opublikowania uchwały Sądu Najwyższego powoływanej w skardze, organy inspekcji pracy nie wydają już nakazów w przedmiotowym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną podjętych w niej rozstrzygnięć stanowił art. 9 ust. 1 pkt 2a ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm./ zgodnie, z którym w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Zdaniem Sądu przepis ten nie jest przepisem szczególnym, o którym mowa w pkt 2 § 3 kodeksu postępowania cywilnego, wyłączającym rozstrzyganie sporów między pracodawcą, a pracownikiem z kompetencji sądu powszechnego i przenoszącym to uprawnienie do organu administracji publicznej – Państwowej Inspekcji Pracy. Zatem sądy powszechne są w dalszym ciągu jedynym organem państwa uprawnionym do rozstrzygania ewentualnych roszczeń wynikających ze stosunku pracy, w tym sporów o wypłatę wynagrodzenia między pracownikiem i pracodawcą, ponieważ są to sprawy cywilne, a te podlegają kognicji sądów powszechnych. Nakaz wystawiony przez Inspektora Państwowej Inspekcji Pracy na podstawie wskazanego przepisu spełnia inną funkcję. Jego zadaniem jest wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej umowy z pracownikiem w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych elementów umowy, które związane są z wynagrodzeniem, co odnosi się w szczególności do terminowej wypłaty wynagrodzenia. Z kolei z brzmienia art. 9 ust. 1 pkt 2a wyżej wymienionej ustawy wynika, że Inspektor Pracy może nakazać wypłacić należne pracownikowi wynagrodzenie, a także inne świadczenie. Oznacza to, że Inspektor Pracy nie posiada uprawnień do rozstrzygania w przypadku wystąpienia sytuacji spornej, gdyż kompetencja w tym zakresie przynależy do sądu powszechnego. Zatem istota przedmiotowego nakazu sprowadza się jedynie do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim z mocy prawa obowiązek względem pracownika, wówczas gdy obowiązek jest wymagalny. Tym samym w przypadku wystąpienia sytuacji spornej Inspektor Pracy nie może nałożyć obowiązku wypłaty należnego pracownikowi wynagrodzenia i innych składników z nim związanych ale może zobligować pracodawcę do rozwiązania w określonym czasie występującej sytuacji spornej. W tej sytuacji, nakaz zobowiązujący pracodawcę do wypłaty wynagrodzenia wystawiony przez Inspektora Pracy, nie może stanowić dla pracownika podstawy do uruchomienia postępowania egzekucyjnego. Stosownie bowiem do postanowień art. 2 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 956 ze zm./ egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także inne świadczenia przysługujące pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. Jednakże obowiązek ten podlega egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a zatem w ramach tej egzekucji nie jest możliwe wyegzekwowanie należnej pracownikowi kwoty. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie w istocie zaistniał spór o należność pracowniczą. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie sporne należności pracownicze, to nie tylko takie należności co do których toczy się spór przed sądem powszechnym o wysokość bądź tytuł do ich zapłaty pomiędzy pracownikiem, a pracodawcą, lecz także należności co do których istnieje ewidentny spór na gruncie przepisów materialnego prawa pracy, jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Na marginesie można wskazać, iż spór ten był dostrzegany i wyraźnie uwypuklony w doktrynie prawa pracy /patrz komentarz do art. 15111 – Komentarz do Kodeksu pracy /K.Jaśkowski, E.Maniewska, Zakamycze 2006, wyd. V tom I/. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z prezentowaniem skrajnie odmiennych stanowisk przez pracodawcę i inspektora pracy na tle obowiązujących przepisów Kodeksu pracy. Spór ten nosi wszystkie cechy materialnoprawnego sporu o należność pracowniczą, dotyczy bowiem kwestii jakie przepisy materialnego prawa pracy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Bez rozstrzygnięcia owego sporu nie można stwierdzić jednej z koniecznych przesłanek zastosowania nakazu na podstawie art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a mianowicie, czy chodzi o należne wynagrodzenie za pracę. Oceniając tą przesłankę organ administracyjny musi mieć na uwadze obowiązujący porządek prawny, który kształtowany jest w szerszym znaczeniu nie tylko przepisami prawa, ale i orzecznictwem sądowym. W zakresie prawa pracy niewątpliwą rangę reprezentuje orzecznictwo Sądu Najwyższego, który w powołanej w skardze uchwale wyraził stanowisko odmienne od zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Wprawdzie słusznie organ odwoławczy podnosi, że uchwała ta nie ma mocy powszechnie wiążącej, jednak nie jest to argument istotny. Jak już bowiem podniesiono, sprawy z zakresu prawa pracy generalnie mają charakter cywilnoprawny i do ich rozstrzygania powołane są sądy powszechne. Przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady podziału władz /art. 10 ust. 1 Konstytucji RP/ nie można przyjąć takiej interpretacji art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, według której organy tej Inspekcji mogłyby samodzielnie rozstrzygać sporne kwestie cywilnoprawne, zwłaszcza gdy orzecznictwo sądowe kreuje odmienny kierunek interpretacji stosownych przepisów prawa pracy. Dopiero po ewentualnym wydaniu prawomocnego orzeczenia sądowego, rozstrzygającego omawiany spór w sposób odpowiadający stanowisku inspektora pracy, mógłby on wydać nakaz wypłacenia pracownikom przysługujących im już bezspornie, należności. Ze stosownymi roszczeniami mogą w tym zakresie wystąpić strony stosunku pracy. Pominięcie takiego trybu postępowania powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji oraz nakazu organu I instancji. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 art. 152 oraz art. 200 i 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji Wskazania co do dalszego postępowania organów administracyjnych wynikają wprost z wyżej naprowadzonych wywodów. W szczególności jako słuszną należy uznać, przedstawioną na rozprawie przez organ odwoławczy, praktykę inspektorów pracy, którzy po wydaniu wskazanej uchwały Sądu Najwyższego nie wydają już nakazów w przedmiotowym zakresie.