I OSK 1003/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 397/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w B. – B. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia oddala skargę kasacyjną Nakazem z dnia 5 stycznia 2006 r. wydanym przez Inspektora Pracy – Okręgowego Inspektoratu Pracy w K., na podstawie art. 9 pkt 2a w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 21a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) nakazano Sp. z o.o. [...] w B.-B. wypłacenie wymienionym w nakazie pracownikom dodatku do wynagrodzenia za pracę, za przepracowane w okresie rozliczeniowym do dnia 1 maja 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. godziny nadliczbowe na łączną kwotę 16 704,23 zł brutto. W uzasadnieniu podniesiono, że czynności kontrolne wykazały, że pracownicy, którzy byli zatrudnieni ponad obowiązujące ich normy czasu pracy, tj. ponad 40 godzin na tydzień w przyjętym 4-miesięcznym okresie rozliczeniowym w okresie od 1 maja 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. – w niedziele i święta nie otrzymali dodatku do wynagrodzenia za pracę z tegoż tytułu. W dalszej części podano, że należne pracownikom świadczenia pieniężne z tytułu dodatku do wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych powstałych w wyniku pracy w niedziele lub święta, które nie zostały zrekompensowane czasem wolnym lub innymi dniami wolnymi nie stanowią dla pracodawcy przedmiotu sporu. Podkreślono też, iż pracodawca wypłacił pracownikom dodatki do wynagrodzenia za pracę, tj. po miesiącu pracy, bez względu na okoliczność czy praca ta stanowiła jednocześnie przekroczenie normy czasu pracy. Tym samym przesłanką do nabycia prawa do wypłaconego dodatku do wynagrodzenia stanowiła wyłącznie okoliczność wykonywania pracy w niedzielę lub święto, a nie przekroczenie przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy, które można stwierdzić po zakończeniu okresu rozliczeniowego. Po zakończonym okresie rozliczeniowym tygodniowej normy czasu pracy naliczono kwoty dodatków do wynagrodzenia. Do dnia kontroli nie nastąpiło wypłacenie tych dodatków. W odwołaniu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego nakazu i umorzenie postępowania względnie orzeczenie co do istoty sprawy lub o uchylenie nakazu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazała, iż bezsporne jest w sprawie, że pracownicy wymienieni w nakazie otrzymali jeden dodatek do wynagrodzenia z tytułu wykonywania pracy w niedzielę i święto. Podała też, iż zagadnienie dodatków do wynagrodzenia za pracę świadczoną w niedziele i święta przysługujących na podstawie art. 1511 § 2 K.p. i art. 15111 § 2 K.p. jest jak dotychczas sporne i nie zostało rozwiązane wiążącą interpretacją. W doktrynie w tym przedmiocie ścierają się dwa poglądy, pierwszy skłaniający się do przyznania prawa do dwóch dodatków za pracę w niedzielę i święto w razie nieudzielania w zamian dni wolnych przy przekroczeniu przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy oraz drugi skłaniający się do przyznania jednego dodatku. Dlatego też w ocenie odwołującego się wydanie nakazu w opisanej sytuacji wydaje się być przedwczesne jeśli nie bezzasadne, tym bardziej że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Okręgowy Inspektorat Pracy w K. decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 15111 § 2 i § 3 K.p. określa inny tytuł dodatku do wynagrodzenia aniżeli przepis art. 1511 § 2 K.p. Ten ostatni przewiduje dodatek do wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych z tytułu przekroczenia przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym. Przepis art. 15111 § 2 i § 3 K.p. przyznaje zaś dodatek za pracę w niedzielę i święto w razie braku możliwości udzielenia – w zamian za te dni – dni wolnych od pracy. Dodatek za pracę w niedzielę i święto w razie nieudzielenia – w zamian za pracę w te dni – dni wolnych od pracy stanowi niewątpliwie odrębny dodatek od dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych. Jest to samodzielna instytucja dodatku za pracę w niedzielę i święto, a odwołanie do przepisu o dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych ma jedynie na celu ustalenie wysokości dodatku. W przypadku, w którym praca w niedzielę i święto, za które pracownik nie otrzymał dnia wolnego, spowoduje jednocześnie przekroczenie przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy, pracownikowi będzie przysługiwał zarówno dodatek za pracę w godzinach nadliczbowych jak i dodatek za pracę w niedzielę i święto, jeżeli w zamian za ten dni nie udzielono mu dni wolnych. Podano również, że w literaturze podnosi się, że nazwanie świadczenia określonego w art. 15111 § 2 i § 3 K.p. "dodatkiem w wysokości", a nie dodatkiem za godziny nadliczbowe charakteryzuje jego odrębność oraz niezależność od ewentualnego późniejszego przekroczenia normy średniotygodniowej. W literaturze zwraca się również uwagę, że prawo do dwóch dodatków zostało określone w różnych przepisach Kodeksu pracy, dlatego też za słuszny należy uznać pogląd, że każdy z nich ma niezależny tytuł prawny. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie nakazowe jest niezależne od postępowania przed sądem powszechnym. Inspektor Pracy może więc wydać nakaz wypłaty dodatku, mimo że jeden czy nawet kilku pracowników wniesie do Sądu roszczenie o zapłatę dodatku. Nakaz jednak nie powinien dotyczyć tych pracowników, którzy wystąpili z takim roszczeniem. Na koniec podano, iż decyzja została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, gdyż terminy wymagalności roszczeń zostały przekroczone. Wskazano także na interes społeczny, który stanowi wystarczającą przesłankę do utrzymania w mocy zaskarżonego nakazu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pracodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu stwierdzono, że dokonana przez inspekcję pracy interpretacja spornych przepisów Kodeksu pracy jest błędna. Wskazał, iż sporną kwestię rozstrzygnął Sąd Najwyższy, który w dniu 15 lutego 2006 r. podjął uchwałę (sygn. akt II PZP 11/05), w myśl której za pracę w niedzielę i święto, w zamian za którą nie udzielono dnia wolnego przysługuje tylko jeden dodatek, nawet jeżeli przekroczona została tygodniowa norma czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym. Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała powinna przesądzić o zmianie przez inspekcję pracy reprezentowanego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, iż uchwała SN, na którą powołuje się skarżący jest jednym ze stanowisk w sprawie, które nie może zostać uznane za wiążące dla organu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/GL 397/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w B.-B. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektora Pracy w K. z [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję – nakaz Inspektora Pracy Powiatowej Inspekcji Pracy w K. z [...] nr [...]. Sąd wywodził, że w rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną podjętych w niej rozstrzygnięć stanowił art. 9 ust. 1 pkt 2a ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.), zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Zdaniem Sądu przepis ten nie jest przepisem szczególnym, o którym mowa w pkt 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, wyłączającym rozstrzyganie sporów między pracodawcą a pracownikiem z kompetencji sądu powszechnego i przenoszącym to uprawnienie do organu administracji publicznej – Państwowej Inspekcji Pracy. Zatem sądy powszechne są w dalszym ciągu jedynym organem państwa uprawnionym do rozstrzygania ewentualnych roszczeń wynikających ze stosunku pracy, w tym sporów o wypłatę wynagrodzenia między pracownikiem i pracodawcą, ponieważ są to sprawy cywilne, a te podlegają kognicji sądów powszechnych. Nakaz wystawiony przez Inspektora Państwowej Inspekcji Pracy na podstawie wskazanego przepisu spełnia inną funkcję. Jego zadaniem jest wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej umowy z pracownikiem w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych elementów umowy, które związane są z wynagrodzeniem, co odnosi się w szczególności do terminowej wypłaty wynagrodzenia. Z kolei z brzmienia art. 9 ust. 1 pkt 2a wyżej wymienionej ustawy wynika, że Inspektor Pracy może nakazać wypłacić należne pracownikowi wynagrodzenie, a także inne świadczenie. Oznacza to, że Inspektor Pracy nie posiada uprawnień do rozstrzygania w przypadku wystąpienia sytuacji spornej, gdyż kompetencja w tym zakresie przynależy do sądu powszechnego. Zatem istota przedmiotowego nakazu sprowadza się jedynie do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim z mocy prawa obowiązek względem pracownika, wówczas gdy obowiązek jest wymagalny. Tym samym w przypadku wystąpienia sytuacji spornej Inspektor Pracy nie może nałożyć obowiązku wypłaty należnego pracownikowi wynagrodzenia i innych składników z nim związanych, ale może zobligować pracodawcę do rozwiązania w określonym czasie występującej sytuacji spornej. W tej sytuacji, nakaz zobowiązujący pracodawcę do wypłaty wynagrodzenia wystawiony przez Inspektora Pracy, nie może stanowić dla pracownika podstawy do uruchomienia postępowania egzekucyjnego. Stosownie bowiem do postanowień art. 2 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 956 ze zm.) egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także inne świadczenia przysługujące pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. Jednakże obowiązek ten podlega egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a zatem w ramach tej egzekucji nie jest możliwe wyegzekwowanie należnej pracownikowi kwoty. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie w istocie zaistniał spór o należność pracowniczą. Zdaniem Sądu w sprawie sporne należności pracownicze, to nie tylko takie należności co do których toczy się spór przed sądem powszechnym o wysokość bądź tytuł do ich zapłaty pomiędzy pracownikiem a pracodawcą, lecz także należności, co do których istnieje ewidentny spór na gruncie przepisów materialnego prawa pracy, jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Spór ten był dostrzegany i wyraźnie uwypuklony w doktrynie prawa pracy (Komentarz do art. 15111 – Komentarz do Kodeksu pracy, K. Jaśkowski, E. Maniewska, Zakamycze 2006, wyd. V, t. I).W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z prezentowaniem skrajnie odmiennych stanowisk przez pracodawcę i inspektora pracy na tle obowiązujących przepisów Kodeksu pracy. Spór ten nosi wszystkie cechy materialnoprawnego sporu o należność pracowniczą, dotyczy bowiem kwestii jakie przepisy materialnego prawa pracy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Bez rozstrzygnięcia owego sporu nie można stwierdzić jednej z koniecznych przesłanek zastosowania nakazu na podstawie art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a mianowicie, czy chodzi o należne wynagrodzenie za pracę. Oceniając tą przesłankę organ administracyjny musi mieć na uwadze obowiązujący porządek prawny, który kształtowany jest w szerszym znaczeniu nie tylko przepisami prawa, ale i orzecznictwem sądowym. W zakresie prawa pracy niewątpliwą rangę reprezentuje orzecznictwo Sądu Najwyższego, który w powołanej w skardze uchwale wyraził stanowisko odmienne od zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Wprawdzie słusznie organ odwoławczy podnosi, że uchwała ta nie ma mocy powszechnie wiążącej, jednak nie jest to argument istotny. Jak już bowiem podniesiono, sprawy z zakresu prawa pracy generalnie mają charakter cywilnoprawny i do ich rozstrzygania powołane są sądy powszechne. Przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady podziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP) nie można przyjąć takiej interpretacji art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, według której organy tej Inspekcji mogłyby samodzielnie rozstrzygać sporne kwestie cywilnoprawne, zwłaszcza gdy orzecznictwo sądowe kreuje odmienny kierunek interpretacji stosownych przepisów prawa pracy. Dopiero po ewentualnym wydaniu prawomocnego orzeczenia sądowego, rozstrzygającego omawiany spór w sposób odpowiadający stanowisku inspektora pracy, mógłby on wydać nakaz wypłacenia pracownikom przysługujących im już bezspornie, należności. Ze stosownymi roszczeniami mogą w tym zakresie wystąpić strony stosunku pracy. Pominięcie takiego trybu postępowania powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji oraz nakazu organu I instancji. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 135, art. 152 oraz art. 200 i 205 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2002 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) przez przyjęcie, że dodatek do wynagrodzenia z tytułu świadczenia pracy w niedziele, za które pracownicy nie otrzymali w zamian dnia wolnego od pracy, jest świadczeniem nienależnym, poprzez przyjęcie, że zaistniała sytuacja sporna, tj. materialnoprawny spór o należność pracowniczą. Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi bądź uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej, wywodząc, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 9 pkt 2a ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1364 ze zm.) "W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do: nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także inne świadczenia przysługującego pracownikowi". Właściwość organu Państwowej Inspekcji Pracy do wydania nakazu pracodawcy wypłaty wynagrodzenia została ograniczona przesłanką: tylko do wypłaty należnego wynagrodzenia, a zatem dotyczy to też dodatków do wynagrodzenia. W razie gdy dodatek do wynagrodzenia jest należny, a zatem nie ma wątpliwości interpretacyjnych, że przysługuje pracownikowi, może być przedmiotem orzeczenia nakazania pracodawcy wypłaty. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził wykładnię art. 9 pkt 2a powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. O charakterze spornym tego dodatku do wynagrodzenia za pracę świadczoną w niedzielę i święta wskazuje, że stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) było przedmiotem uchwały Sądu Najwyższego z 15 lutego 2006 r., II PZP 11/05. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.