II OSK 1477/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Op 625/06 w sprawie ze skargi H. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. 2. zasądza na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od H. i T. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność zaskarżonej przez H. i T. K. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] czerwca 2006 r., zn. [...] w przedmiocie pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kluczborskiego z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...] ustalającej rodzaj i ilość substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza atmosferycznego ze źródła emisji usytuowanego na terenie Przedsiębiorstwa Handlowo-Produkcyjno-Usługowego B. i D. G., zlokalizowanego w K., przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że w dniu [...] marca 2003 r. H. i T. K. wnieśli podanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Kluczborskiego z dnia [...] czerwca 1999 r. W wyniku wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, Kolegium stwierdziło, iż stało się one bezprzedmiotowe z uwagi na wygaśnięcie kwestionowanej decyzji. Organ wywiódł, że ponieważ decyzja Starosty została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), która na zasadzie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), utraciła moc z dniem 1 października 2001 r., zatem zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, decyzje wydane przed dniem 1 października 2001 r., wygasają z upływem okresu, na które były wydane, a jeżeli były bezterminowe, z dniem 30 czerwca 2006 r. Z uwagi na to, że kwestionowana decyzja Starosty Kluczborskiego w pkt 2 zawierała zapis o obowiązywaniu do dnia 31 grudnia 2004 r. wygasła z mocy prawa, co w konsekwencji skutkowało umorzeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Pismem dnia [...] grudnia 2005 r., strona skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. uchyliło swoją decyzję z dnia [...] października 2005 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kluczborskiego dnia [...] czerwca 1999 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż wygaśnięcie decyzji z powodu utraty jej mocy obowiązującej wywołuje skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia całego stosunku administracyjnoprawnego określającego, w jakiej ilości i jakiego rodzaju substancje szkodliwe dany podmiot może wprowadzać do atmosfery. Organ podał, że decyzja która wygasła, nie może wprawdzie kształtować praw i obowiązków od momentu je wygaśnięcia na przyszłość, ale taki skutek nie jest jednak równoznaczny z usunięciem jej z obrotu prawnego. Decyzja ta była bowiem wydana i przez określony czas, skutecznie kształtowała prawa i obowiązki stron, zatem organ uznał, że z tego powodu, brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Zdaniem organu decyzja ta nie narusza wymagań ochrony środowiska określonych w planie zagospodarowania przestrzennego ani nie narusza przepisów ustawy i rozporządzenia, na które powoływała się strona skarżąca. Starosta Kluczborski określił prawidłowo ilość i rodzaj emitowanych substancji zanieczyszczających, zaś zgodność decyzji Starosty Kluczborskiego z planem miejscowym oznacza, że w sprawie nie ma zastosowania art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a to z kolei przesądza o braku przesłanki warunkującej stwierdzenie nieważności decyzji, również na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Na powyższą decyzję skargę wnieśli H. i T. K., zarzucając organowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 10, 77, 80 i 107 kpa oraz przepisów Konstytucji RP (art. 5,7,21,30 i 74) i art. 140, 144 i 222 Kodeksu cywilnego. Ponadto, w skardze zawarty został zarzut przewlekłości prowadzonego postępowania przez orzekające w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo podniosło, że rozstrzygnięcie oparte zostało w całości na zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, znanym skarżącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Sąd zauważył, że zarzuty skargi dotyczyły m.in. kierowania przez organ pism i zaskarżonych decyzji do osób zmarłych. Z uwagi na brak zajęcia stanowiska w odpowiedzi na skargę w tej kwestii, Sąd z urzędu dopuścił na tę okoliczność dowód z dokumentów (odpisów aktów zgonu D. G. i B. G.), znajdujących się w aktach sądowych o sygn. akt II SA/Op 63/03. O wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kluczborskiego z dnia [...] czerwca 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. zawiadomiło strony, w tym D. G. i B. G., Również zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] października 2005 r. Kolegium skierowało do Przedsiębiorstwa Handlowo-Produkcyjno-Usługowego D. i B. G.. W przypadku osób fizycznych (wspólnicy spółki cywilnej są uznawane za przedsiębiorców, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym), bezwzględnym wymogiem do uzyskania statusu strony w postępowaniu jest zdolność prawna i procesowa stron. Jednakże zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Z dołączonych do sprawy aktów zgonu wynika, że D. G. zmarł w dniu [...] stycznia 2005 r. a B. G. w dniu [...] czerwca 2006 r. Sąd stwierdził zatem, że w dacie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności już nie żył D. G., a w dacie wydania decyzji zaskarżonej nie żył także B. G.. Pisma były zatem "doręczane" osobom zmarłym i nie mogły więc wywołać żadnych skutków prawnych, a tym samym decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. wyeliminowanej wcześniej z obrotu prawnego decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r., zn. [...], - art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 powyższej ustawy polegające na pominięciu w uzasadnieniu wyroku istotnej dla orzeczenia okoliczności - decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r., - art. 52 § 1 powołanej ustawy w zw. z jej art. 135 poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2005 r., mimo faktycznej zawisłości przed Kolegium postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w rozstrzygnięciem. W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź uchylenie wyroku i umorzenie postępowania oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dniu [...] grudnia 2006 r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2006 r., o czym poinformowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (przesyłając także kserokopie skróconych aktów zgonu uczestników postępowania) w sprawie o sygn. akt II SA/Op 533/06. W wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. wydano decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., rozstrzygającej o sytuacji prawnej osób nieżyjących, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym będzie podlegał wniosek H. i T. K. z dnia [...] grudnia 2005 r., a zaskarżony wyrok jest przedwczesny, wydany z uchybieniem art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. i T. K., nie zgadzając się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, podnieśli, że wszystkie wydane w postępowaniu decyzje, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji faktycznej rozpoznawanej sprawy, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze przed rozpoznaniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wydało w dniu [...] stycznia 2007 r. decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. , zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione , mające wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do orzeczenia na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) z uwagi na niemożność ustalenia czy w istocie Sąd I Instancji był przed wydaniem zaskarżonego wyroku poinformowany o treści decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2007 r. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I Instancji powinien także rozważyć , czy w okolicznościach danej sprawy nie należałoby objąć zakresem kognicji także tej decyzji. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 P.p.s.a.