III SA/Kr 606/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 27 lutego 2006r., nr XLIII/236/06 w przedmiocie umorzenia pożyczki udzielonej Ochotniczej Straży Pożarnej w W. postanawia skargę odrzucić Gmina [...] reprezentowana przez Wójta Gminy, zawarła w dniu [...] listopada 2005 r. umowę pożyczki nr [...] z Ochotniczą Strażą Pożarną w W., na mocy której Gmina ta pożyczyła kwotę [...] zł na zakup średniego samochodu ratowniczo-gaśniczego. W dniu [...] lutego 2006 r. pożyczkobiorca zwrócił się do Rady Gminy [...] o umorzenie kwoty tej pożyczki. Dnia [...] lutego 2006 r. Przewodniczący Rady Gminy [...] wysłał zawiadomienia do radnych o porządku obrad sesji organu stanowiącego Gminy, przewidywanej na dzień [...] lutego 2006 r. wraz z projektem porządku obrad obejmującym podjęcie uchwały w sprawie umorzenia pożyczki dla Ochotniczej Straży Pożarnej w W. Dnia [...] lutego 2006 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 14 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwałą Nr XLIII/236/06 umorzyła w całości pożyczkę udzieloną Ochotniczej Straży Pożarnej w W. na kwotę [...] zł wraz z przysługującymi tej Gminie odsetkami. Zgodnie z § 3 tej uchwały, weszła ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. W uzasadnieniu ww. uchwały wyjaśniono, że Ochotnicza Straż Pożarna w W. wykorzystała w całości przyznaną kwotę pożyczki i dokonała zakupu samochodu ratowniczo-gaśniczego. Wniosek o umorzenie kwoty pożyczki pożyczkobiorca uzasadniał dążeniem do zapewnienia bezpieczeństwa w zakresie działań ratowniczo-gaśniczych na terenie całej Gminy oraz zwiększeniem bezpieczeństwa uczestników akcji ratunkowych. Rada Gminy uznała za zasadne umorzenie pożyczki z tych powodów, które przedstawił pożyczkobiorca oraz wskazała, iż za jej umorzeniem przemawiają ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje Ochotnicza Straż Pożarna. Zaakcentowano również społeczną działalność prowadzoną przez pożyczkobiorcę. W głosowaniu nad projektem ww. uchwałą brało udział [...] spośród [...] radnych Rady Gminy [...]i wszyscy uczestniczący w sesji radni głosowali za przyjęciem tej uchwały. Wojewoda [...] występując jako organ nadzoru, wniósł skargę na uchwałę Nr XLIII/236/06 Rady Gminy [...] w sprawie umorzenia pożyczki udzielonej Ochotniczej Straży Pożarnej w W., domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości, wstrzymania wykonania uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku, a w przypadku nieuwzględnienia żądania o stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o stwierdzenie nieważności § 3 uchwały w zakresie słów "i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]". W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż uchwała ta została mu przekazana przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K. i ma wątpliwości co do posiadania w tym zakresie kompetencji nadzorczych. Wynika to z treści art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, który do właściwości regionalnych izb obrachunkowych zakreśla sprawy z zakresu udzielenia pożyczek. Jeśliby tą argumentację podzielić, to skarga powinna ulec odrzuceniu. Skarżący podnosi również, że jeżeli sprawy z zakresu udzielenia pożyczek mieszczą się w zakresie nadzoru sprawowanego przez wojewodów, to wówczas skarga jest uzasadniona. Odnosząc się do merytorycznego uzasadnienia skargi, Wojewoda [...] podniósł, że powołany przez Radę Gminy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do umarzania pożyczek, a art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c tej ustawy zawiera jedynie podstawę dla rady gminy do zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów. Art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych stanowi podstawę dla rady gminy do określania szczegółowych zasad i trybu umarzania indywidualnych należności pieniężnych, a nie do ich umarzania w indywidualnej sprawie. Ponadto w dniu [...] czerwca 2000 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr XVIII/107/2000 w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych gminy oraz umarzania innych ulg w ich spłacaniu, która ta uchwała przyznała kompetencję do umarzania Zarządowi Gminy (obecnie Wójtowi Gminy), a nie organowi stanowiącemu Gminy. W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała stanowi w istocie wkroczenie przez organ uchwałodawczy w kompetencję organu wykonawczego i tym samym zaskarżoną uchwałą Rada Gminy [...] przekroczyła swoje ustawowe uprawnienia oraz naruszyła zasadę rozdziału kompetencji między radą gminy a wójtem. Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności § 3 przedmiotowej uchwały w zakresie słów "i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]", organ nadzoru wyjaśnił, że treść ta narusza art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, póz. 718 ze zm.) poprzez dopuszczenie do publikowania innych aktów niż akty prawa miejscowego stanowionego przez organy gminy oraz akty prawne, których publikacja wynika z przepisów prawa. Zaskarżona uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też jej publikacja nie wynika z żadnego przepisu. Uchwała ta jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Rada Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała została wydana w związku z treścią uchwały Rady Gminy [...] z dnia 16 czerwca 2000 r. Nr XVIII/107/2000 w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych gminy oraz umarzania innych ulg w ich spłacaniu. Ponadto art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych stanowiący podstawę do wydania przez Radę Gminy [...] uchwały z dnia 16 czerwca 2000 r., upoważniał organy uchwałodawcze do określania szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych. Ponieważ w uchwale z dnia 16 czerwca 2000 r. upoważniono organ wykonawczy do umarzania wierzytelności w kwocie do [...] zł, stąd umarzanie wierzytelności w wyższej kwocie stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd w sprawie majątkowej gminy i tym samym przekracza ustawowe upoważnienie wójta wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Kompetencje Rady Gminy [...] do podjęcia zaskarżonej uchwały strona skarżąca upatruje w art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art 30 ust. l pkt 2 a także per analogiam art. 60 ust. 2 pkt ł ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto zaskarżona uchwała mieści się w zakresie względnej samodzielności gminy określonej art. 2 ust. 1i ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podniesiono również, że obowiązkiem gminy wynikającym z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej było zapewnienie Ochotniczej Straży Pożarnej wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i gotowości bojowej. W związku z tym sfinansowane zakupu wozu specjalistycznego dla Ochotniczej Straży Pożarnej stanowi wypełnienie powołanym przepisów oraz jest zaspokojeniem własnych potrzeb wspólnoty samorządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 27 lutego 2006 r., Nr XLIII/236/06 umarzającą w całości pożyczkę udzieloną Ochotniczej Straży Pożarnej w Wieprzu na kwotę [...] zł wraz z przysługującymi tej Gminie odsetkami. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). zwanej dalej w skrócie P.p.s.a, uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Stosownie do art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a,, do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Rada Gminy [...] ma siedzibę na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając, Sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi wniesionej na uchwałę organu gminy jest ustalenie, czy skarżący ma przymiot strony w tym postępowaniu. Odnosząc to do niniejszej sprawy należy wskazać, iż w pierwszej kolejności należy zbadać, czy organem nadzoru nad uchwałą w sprawie umorzenia pożyczki udzielonej przez Gminę jest Wojewoda, czy też inny organ - właściwa regionalna izba obrachunkowa. Zgodnie z art. 171 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów; wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Analogiczną treść zawiera art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organami nadzoru nad działalnością gminną są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Wykładnia przytoczonych przepisów celem ustalenia zakresu nadzoru wykonywanego przez wojewodów i regionalne izby obrachunkowe prowadzi do wniosku, iż wojewodowie (i Prezes Rady Ministrów) wykonują nadzór nad pozostałą działalnością gminną, poza sprawami finansowymi. Pomijając w tej sprawie zakres nadzoru przysługujący Prezesowi Rady Ministrów należy wskazać, iż pozostały zakres nadzoru nad działalnością gminną sprowadza się do określenia kompetencji nadzorczych w zakresie spraw finansowych na rzecz regionalnych izb obrachunkowych oraz domniemania zakresu nadzoru sprawowanego przez wojewodów w pozostałym zakresie (innych spraw niż sprawy finansowe). Aktem normatywnym regulującym zarówno funkcjonowanie regionalnych izb obrachunkowych jak i precyzujących zakres sprawowanego przez te podmioty nadzoru jest ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity z 2001 r. Dz.U. Nr 55, póz. 577 ze zm.), zwana dalej w skrócie u.r.i.o. Art. 1 ust. 1 u.r.i.o. wprost statuuje regionalne izby obrachunkowe jako państwowe organy nadzoru i kontroli gospodarki finansowej obejmujących między innymi gminy. Stosownie zaś do art. 1 ust. 2 u.r.i.o. izby te sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 u.r.i.o. oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych wyszczególnionych enumeratywnie podmiotów, wśród których znajdują się jednostki samorządu terytorialnego (art. l ust 2 pkt l u.r.i.o.). Art. 11 ust. 1 u.r.i.o. zakreśla właściwość rzeczową działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych do uchwał (i zarządzeń) organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek (art. 11 ust. 1 pkt 3 u.r.i.o.)- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stoi na stanowisku, iż pojecie "udzielania pożyczek" należy interpretować w sposób funkcjonalny. Tym sposobem sprawy dotyczące udzielania pożyczek obejmują wszystkie sprawy podejmowane w drodze uchwał lub zarządzeń organów gminy, które dotyczą pożyczki lub pożyczek. Będą to więc sprawy zarówno obejmujące wyrażenie zgody na zawarcie umowy pożyczki, uchwały w sprawie ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek jak i uchwały w sprawie zasad spłaty, odroczenia terminu spłaty lub umorzenia pożyczki. Wprawdzie z wykładni gramatycznej art. 11 ust. 1 pkt 3 u.r.i.o. dopuszczalna byłaby interpretacja, iż przedmiotem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej są jedynie sprawy dotyczące udzielania pożyczek, a nie sprawy dotyczące np. umarzania przyznanych pożyczek, tym niemniej taka wykładnia wydaje się być nie do zaakceptowania. Ścisła wykładnia tego przepisu prowadziłaby bowiem do wniosku, iż tylko samo udzielenie pożyczki przez jednostkę samorządu terytorialnego stanowiłoby przedmiot nadzoru regionalnej izby obrachunkowej. Przy czym pod pojęciem udzielenia pożyczki w tym znaczeniu należałoby rozumieć zawarcie umowy pożyczki, w której dana jednostka samorządu terytorialnego byłaby pożyczkodawcą (udzielającym pożyczkę) a inny podmiot - pożyczkobiorcą. Umowa taka jako umowa cywilnoprawna nie mogłaby być przedmiotem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej. Analiza art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi zaś do wniosku, iż rady gmin mają obowiązek podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu w, między innymi, następujących sprawach: - zaciągania długoterminowych pożyczek, - ustalania maksymalnej wysokości pożyczek zaciąganych przez wójta w roku budżetowym, - ustalania maksymalnej wysokości pożyczek udzielanych przez wójta w roku budżetowym, - określanie wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania. Przyjęcie restrykcyjnej wykładni gramatycznej art. 11 ust. 1pkt 3 u.r.i.o. prowadziłoby również do wniosku, że przedmiotem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej nie mogą być uchwały w sprawie np. ustalania maksymalnej wysokości pożyczek udzielanych przez wójta w roku budżetowym, a to dlatego, że uchwała w sprawie ustalenia maksymalnej kwoty pożyczek nie jest uchwałą w sprawie udzielenia pożyczki. Pożyczki rozumianej jako umowy cywilnoprawnej nie udziela się w drodze uchwały. W związku z tym w przypadku, gdy wykładnia gramatyczna danego artykułu prowadzi do wniosku, iż jest on zbędny, ponieważ opisany w nim stan faktyczny nie występuje w działalności jednostek samorządu terytorialnego, należy uznać za właściwszą wykładnię funkcjonalną. Zgodnie z tą wykładnią pod pojęciem "spraw związanych z udzielaniem pożyczek" należy rozumieć wszystkie sprawy objęte uchwałami lub zarządzeniami organów jednostek samorządu terytorialnego, mające za przedmiot pożyczkę. Sprawy te dotyczą więc zarówno uchwał w sprawie zaciągania pożyczek, jak i ustalania maksymalnej wysokości zaciąganych pożyczek lub udzielanych pożyczek, a także umarzanych pożyczek. Przy czym co istotne, art. 11 ust. 1 u.r.i.o. nie stanowi podstawy prawnej do podejmowania danych uchwał (lub zarządzeń) przez organy jednostek samorządu terytorialnego, ale jedynie wyznacza zakres spraw objętych nadzorem. Dodatkowo należałoby podnieść, iż nie ma przy tym żadnych racjonalnych podstaw, aby np. uchwałę w sprawie upoważnienia organu wykonawczego gminy do udzielenia pożyczki poddać nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej, zaś badanie zgodności z prawem uchwały w sprawie umorzenia tak udzielonej pożyczki rozpatrywałby wojewoda. Tak samo jako udzielenie pożyczki wprost dotyczy sytuacji finansowej gminy i skutkuje przekazaniem części środków gminy innemu podmiotowi, tak samo umorzenie kwoty pożyczki, która w ten sposób "nie wraca" do budżetu gminy i w analogiczny sposób kształtuje to sytuację budżetu gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 3232/01, opub. w OSS 2002/3/88 wskazał, że regulacja art. 11 ust. l u.r.i.o. nie może być utożsamiana z uściśleniem kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych, w szczególności przez ich ograniczenie do "badania" tylko tych enumeratywnie wymienionych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, bowiem zakres kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych określony został w innych przepisach - w tym w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż z powodu wniesienia skargi przez Wojewodę [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 27 lutego 2006 r. Nr XLIII/236/06 w sprawie umorzenia pożyczki udzielonej Ochotniczej Straży Pożarnej w W., jako pozbawiony w tej sprawie kompetencji organ nadzoru, skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracjnymi. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jako w sentencji postanowienia.