I OSK 907/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Jan Paweł Tarno Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 107/06 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczestników studium doktoranckiego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 107/06, oddalił skargę A. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczestników studium doktoranckiego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 19 sierpnia 2003 r. Kierownik Studium Doktoranckiego [...] przy Uniwersytecie Wrocławskim, na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. Nr 65, poz. 595), podjął decyzję o skreśleniu A.B. z dniem 1 października 2003 r. z listy uczestników Studium. Jako przyczynę skreślenia podano niezaliczenie egzaminu obowiązującego w ramach programu studiów. Decyzją z dnia [...]. Prorektor do Spraw Nauczania, działając na podstawie art. 197 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365), art. 107 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz § 4.1 pkt 12 Zarządzenia Nr 100/2005 z dnia 25 października 2005 r. Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego określającego sprawy zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Rektora oraz ustalającego zakresy działania Prorektorów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w wyniku postępowania kwalifikacyjnego A. B. został przyjęty na studia doktoranckie [...] na rok akademicki 1999/2000. Komisja oceniając wypowiedzi A.B. uznała, że zaprezentowana przez niego wiedza z [...] nie kwalifikuje go do zaliczenia w poczet uczestników studium doktoranckiego i jako warunek przyjęcia postawiła zobowiązanie się przez A. B. do zdania na pierwszym roku studium dodatkowego egzaminu z [...], który to warunek został przyjęty. Obowiązkiem A.B., wynikającym z programu studiów doktoranckich, przyjętym przez Radę Naukową Instytutu [...] w dniu 25 maja 1999 r., było zdanie egzaminu z dwóch wykładów monograficznych w ciągu pierwszego roku studiów. Podobny obowiązek zdania dwóch egzaminów w ciągu pierwszego roku studiów wynikał z programu i regulaminu Studium Doktoranckiego [...] zatwierdzonych przez Radę Wydziału [...] w dniu 17 października 2000 r. Z akt osobowych i dokumentów Studium Doktoranckiego [...] wynika, że A. B. nie zdał egzaminu doktoranckiego z mechaniki kwantowej. Także nie wypełnił drugiego obowiązku - zdania drugiego egzaminu z wykładu monograficznego na pierwszym roku studiów doktoranckich. Pomimo dwukrotnej próby nie zdał egzaminu u dr. hab. L. J. W roku 2003 A. B. nie zdał egzaminu z przedmiotu, który sam wybrał, pomimo że umożliwiono mu ponowne podejście do niego, po uzyskaniu oceny niedostatecznej. Ostatnio ocenę niedostateczną otrzymał w dniu 25 lipca 2003 r. W skardze na powyższą decyzję A. B. wniósł o "uchylenie lub unieważnienie decyzji kierownika studiów doktoranckich [...] z [...]. i decyzji Prorektora do spraw nauczania z 19 grudnia 2005 r." Podniósł, iż zgodnie z programem studiów zaliczył wszystkie zajęcia I roku i zdał egzamin z 2 wykładów monograficznych. Prorektor do Spraw Badań Naukowych i Współpracy z Zagranicą zaliczył mu I rok studiów w dniu 1 marca 2002 r. Ponadto jako doktorant II roku zaliczył III semestr studiów doktoranckich w dniu 15 lipca 2002 r. Uzyskał pozytywną opinię promotora, a Kierownik Studium Doktoranckiego nie zgłaszał żadnych uwag co do przebiegu studiów. W roku akademickim 2002/2003 zaliczył wszystkie przedmioty II roku, zgodnie z programem studiów doktoranckich oraz otrzymał pozytywną recenzję pracy od redaktora renomowanego pisma "P". Skarżący zarzucił obu decyzjom naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a decyzji pierwszoinstancyjnej ponadto naruszenie art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Wrocławskiego wniósł o jej oddalenie, w szczegółowych wywodach podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę podniósł, iż z przepisów prawa materialnego wynika, że uczestnikom studiów doktoranckich przysługują nie tylko uprawnienia, ale jest na nich nałożony także obowiązek realizacji programu, składania sprawozdań z przebiegu pracy, złożenia egzaminów i obrona pracy, a wobec tego uprawnieniom odpowiada obowiązek, którego - jak z akt sprawy wynika - skarżący nie realizował. A.B. jako uczestnik studiów doktoranckich, nie wykazywał postępów w pracy naukowej, co wyczerpuje, w ocenie Sądu, przesłankę do podjęcia decyzji o skreśleniu z listy uczestników. Dowodnie świadczą o tym, zawarte w aktach sprawy, opinie opiekunów naukowych skarżącego. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo powszechnie obowiązujące. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy i wydały na tej podstawie prawidłowe rozstrzygnięcie. Akta sprawy wskazują jednoznacznie, że zaistniały przesłanki do skreślenia A.B. z listy studentów studiów doktoranckich, skarżący był oceniany niezależnie przez kompetentne osoby z odpowiednim stopniem i tytułem naukowym z zakresu [...]. Wszyscy oceniający są zgodni co do braku osiągnięć i postępów skarżącego w pracy naukowo-badawczej prowadzonej w ramach studiów doktoranckich. W tym stanie rzeczy Sąd stanął na stanowisku, iż wniesiona skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów i przy braku naruszeń prawa, które należałoby uwzględnić z urzędu, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł A.B.. Wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w szczególności poprzez błędną wykładnię przepisów art. 38 ust. 1-3 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki i art. 197 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na przyjęciu, iż zaskarżona decyzja Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia [...]. oraz decyzja Kierownika Studium Doktoranckiego [...] przy Uniwersytecie Wrocławskim z dnia [...] o skreśleniu skarżącego z listy uczestników Studium są z nimi zgodne, 2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w szczególności: a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. na skutek oddalenia skargi na ww. decyzje, b) art. 17 § 1 p.p.s.a. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. na skutek udziału w składzie orzekającym sędziego niewyznaczonego w myśl regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów administracyjnych. W oparciu o powyższe zarzuty A.B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku bądź o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie wskazano na oparcie decyzji obu instancji na różnych podstawach prawnych, bowiem decyzja Kierownika Studium Doktoranckiego z [...] miała za podstawę przepis art. 38 ust. 3 ustawy o stopniach naukowych..., zaś decyzja organu odwoławczego oparta była na podstawie z art. 197 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, a więc na podstawie prawnej nieistniejącej jeszcze w dacie wydania decyzji pierwszej instancji. Obie normy prawne dotyczą praw i obowiązków doktorantów a także skreślania ich z listy, normy te, jakkolwiek bardzo do siebie zbliżone, nie są jednak jednobrzmiące. Ponadto regulacja z 2003 r. odnosi się do doktorantów będących uczestnikami studiów doktoranckich działających na zasadach określonych w tejże ustawie. W niniejszej sprawie ustawa z 2003 r. stanowi lex specialis wobec Prawa o szkolnictwie wyższym i powinna być wyłączną podstawą prawną decyzji obu instancji. Osią sporu pomiędzy skarżącym a organami obu instancji stała się w niniejszej sprawie kwestia prawnych konsekwencji niezdania egzaminu z [...] na pierwszym roku studiów. Narzucony skarżącemu egzamin został ustalony indywidualnie poza programem studiów. W przekonaniu skarżącego po przywróceniu mu uprawnień doktoranta po przerwie w studiach z zaliczeniem pierwszego roku studiów (pismo Rektora z 1 marca 2002 r.) nie było podstaw do uznania, iż uchybił on obowiązkom wynikającym z obowiązującego programu studiów. W chwili wymuszonego przystępowania do dodatkowego egzaminu w 2003 r. był już słuchaczem drugiego roku, po pomyślnym zaliczeniu III-go semestru studiów. Obowiązujący program studiów doktoranckich nie przewidywał żadnych egzaminów na drugim roku studiów. Zdaniem skarżącego żaden z egzaminów, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Rektora, nie był egzaminem wyznaczonym w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2003 r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w swych konkluzjach nie eksponuje faktu niezdania przez skarżącego egzaminu, który stał się główną przyczyną skreślenia go z listy uczestników studium doktoranckiego. Sąd skupił się na wymowie pisemnych opinii o skarżącym, dostarczanych przez kierownictwo Studium dla potrzeb toczącego się postępowania administracyjnego, nie zdołał jednakże przekonywająco zakwalifikować tych dowodów na tle art. 38 ustawy z 2003 r. Wywody Sądu przy ocenie mocy dowodowej opinii negatywnych, z pominięciem opinii pozytywnych, w tym np. opinii promotora prof. P., są według skarżącego całkowicie arbitralne i merytorycznie trudne do zaakceptowania. Przyczyna utrzymania przez WSA zaskarżonej decyzji Rektora w mocy leżała, jak wynika z tych wywodów, poza obszarem refleksji organu odwoławczego. W zestawieniu z milczącym zaakceptowaniem przez Sąd wadliwej podstawy prawnej przyjętej w decyzji organu odwoławczego, jak również z faktem zignorowania zgłoszonego przez skarżącego przed WSA zarzutu rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. przez organy obu instancji, daje to obraz zupełnej dowolności ocen oraz braku obiektywizmu przy rozpoznawaniu skargi. W postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie skład orzekający zmieniał się kilkakrotnie. Skarżący zauważył, iż w jednym z kolejnych składów sprawę rozpoznawał sędzia WSA niewyznaczony z zachowaniem warunków art. 17 p.p.s.a. (por. protokół rozprawy z dnia 1 sierpnia 2006 r.). Uchybienie to stanowi wystarczającą samoistną podstawę dla żądania uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wedle posiadanych przez skarżącego informacji, w niniejszej sprawie w kolejnych składach orzekających WSA znalazły się przynajmniej dwie osoby będące aktualnie pracownikami naukowo-dydaktycznymi Uniwersytetu Wrocławskiego, a więc pozostające faktycznie w podległości służbowej wobec organu odwoławczego. Skarżący wnosił o rozważenie tej okoliczności z urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej. Rektor Uniwersytetu Wrocławskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko w sprawie i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji zauważył, że w dniu 1 września 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i od tej daty studia doktoranckie prowadzone w szkołach wyższych podlegają przepisom wyłącznie tej ustawy. Za bezpodstawny i nieudokumentowany uznano zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez organy administracji rozpatrujące sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., ponadto skarżący podniósł, że w orzekających w sprawie niniejszej składach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu znalazły się przynajmniej dwie osoby będące aktualnie pracownikami naukowo-dydaktycznymi Uniwersytetu Wrocławskiego, a więc pozostające faktycznie w podległości służbowej wobec organu odwoławczego i wniósł o rozważenie tej okoliczności z urzędu niezależnie od granicy skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Podniesiona wyżej okoliczność nie mogła prowadzić - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - do wystąpienia w sprawie niniejszej nieważności postępowania, która zachodzi wyłącznie w przypadkach wskazanych w § 2 tego artykułu. Podana przez stronę przyczyna - udział w rozpoznaniu sprawy dwóch sędziów, którzy, jak twierdzi skarżący, są jednocześnie pracownikami naukowo-dydaktycznymi Uczelni, której Rektor wystąpił w sprawie niniejszej jako organ odwoławczy - rozważana być powinna w kontekście przesłanki nieważności postępowania wymienionej w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to jest sytuacji, gdy skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Stosownie do art. 16 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, który to warunek w przeprowadzanych przez Sąd I instancji rozprawach został zachowany. Przesłanki wyłączenia sędziego z mocy ustawy wymienione zostały enumeratywnie w art. 18 § 1 ustawy, żadnej z przyczyn tam wskazanych nie stanowi okoliczność przedstawiona w skardze kasacyjnej. Podany przez skarżącego powód mógłby podlegać rozważeniu, gdyby taka przyczyna wyłączenia sędziego została wskazana w żądaniu sędziego lub we wniosku strony, o których mowa w art. 19 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Zaznaczyć przy tym należy, że strona zgłaszająca wniosek o wyłączenie wskazanego sędziego winna uprawdopodobnić przyczynę jego wyłączenia. Nie można podzielić przedstawionego w skardze kasacyjnej poglądu zawierającego sugestię, że w każdym przypadku, w którym w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozpoznawana jest skarga na decyzję rektora wyższej uczelni wyłączeniu od rozpoznania sprawy winni podlegać wszyscy sędziowie, którzy są jednocześnie pracownikami naukowo-dydaktycznymi tej uczelni. Brak jest bowiem w przepisach omawianej ustawy uzasadnienia dla takiego stanowiska. A.B. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 17 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. na skutek udziału w składzie orzekającym sędziego niewyznaczonego w myśl regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 17 § 1 p.p.s.a. wyznaczanie składu orzekającego do rozpoznania sprawy na rozprawie lub na posiedzeniu niejawnym określają regulaminy wewnętrznego urzędowania sądów administracyjnych, wydane na podstawie odrębnej ustawy. Zmiana składu orzekającego może nastąpić jedynie z przyczyn losowych albo gdy sędzia nie może uczestniczyć w składzie orzekającym z powodu przeszkód prawnych. W § 26 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 169, poz. 1646) postanowiono, że jeżeli z przyczyn losowych konieczna jest zmiana składu orzekającego, przewodniczący wydziału wyznacza innego sędziego według kolejności z alfabetycznej listy sędziów wydziału. Jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej z akt sądowych wynika, że w składzie orzekającym na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2006 r. sprawę rozpoznawał sędzia niewyznaczony z zachowaniem zasad wynikających z powyższego regulaminu, to jest w drodze zmiany zarządzenia przewodniczącego wydziału o wyznaczeniu rozprawy. Takie naruszenie przepisów regulaminowych nie oznacza jednak, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa, a więc, że wystąpiła w sprawie przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uchybienie to może natomiast być rozważane jako naruszenie przepisów postępowania w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 1301/05, LEX nr 196423). Należy jednak zauważyć, że stosownie do regulacji zawartej w art. 105 p.p.s.a. strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne, na najbliższym posiedzeniu zwrócić uwagę sądu na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Stronie, która zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powoływania się na takie uchybienia w dalszym toku postępowania, chyba że chodzi o przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod rozwagę z urzędu, albo gdy strona uprawdopodobni, iż nie złożyła zastrzeżeń bez swojej winy. Skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia takiej sytuacji, a ponadto nie wykazał, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy co czyni zarzut nieuzasadnionym. Zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. na skutek oddalenia skargi nie mógł być rozważony wobec jego niesprecyzowania. Brak skonkretyzowanych zarzutów uniemożliwia dokonanie oceny czy zaistniały w sprawie konkretne uchybienia przepisom postępowania oraz rozważenia czy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zawarto stwierdzenia, iż Sąd I instancji zignorował zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez organy obu instancji. Zauważyć należy, że na uchybienia tego rodzaju nie wskazano w skardze wniesionej na decyzję z dnia [...], a ze skargi kasacyjnej nie wynika na czym uchybienia te, mające mieć jak podano rażący charakter miałyby polegać. Zarzut ten uznać należało za chybiony. Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł również doprowadzić zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów art. 38 ust. 1-3 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki i art. 197 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej ustawa z 2003 r. stanowi lex specialis wobec Prawa o szkolnictwie wyższym i powinna być wyłączną podstawą prawną decyzji obu instancji. Nie można podzielić tego poglądu. Wejście w życie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym nastąpiło z dniem 1 września 2005 r. Ustawę tę stosuje się do publicznych i niepublicznych szkół wyższych (art. 1 ust. 1), a więc niewątpliwie odnosi się ona do Uniwersytetu Wrocławskiego. W rozdziale 3 ustawy zawarte zostały unormowania dotyczące studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni. Kwestie związane ze skreśleniem z listy uczestników studiów doktoranckich uregulowane są w art. 197 ust. 4 i 5 tej ustawy. Skoro decyzja odwoławcza wydawana była po wejściu w życie wskazanej ustawy, to oczywistym jest, że organ obowiązany był uwzględnić tę okoliczność i oprzeć decyzję o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie rozstrzygnięcia sprawy (art. 197 ust. 5). Z przedstawionych względów skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.