II OSK 831/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz ( spr.) Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki NSA Jerzy Solarski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 372/06 w sprawie ze skargi M. i M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi wniesionej przez M. Z. i M. Z. uchylił decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], którą to decyzją nakazano dokonanie rozbiórki dobudowanego do istniejącego obiektu gospodarczego budynku z przeznaczeniem na chłodnię mleka. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 49 b ust 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm. – dalej zwanej Prawo budowlane) oraz art. 104 k.p.a. nakazał M. i M. Z. dokonanie rozbiórki dobudowanego od strony południowej do istniejącego obiektu gospodarczego budynku z przeznaczeniem na chłodnię mleka o powierzchni zabudowy: 2,50m x 2,98m = 7,45 m2, na działce nr [...] w miejscowości Ż., gm. D., ponieważ wybudowany został w [...] r. bez wymaganego zgłoszenia we właściwym organie Starosty S. Działając na wniosek K. Ż. właściciela posesji sąsiedniej organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania na działce nr [...] w miejscowości Ż. przez M. i M. Z. trzech zwartych ze sobą obiektów budowlanych: garażu dla maszyn sprzętu rolniczego, budynku gospodarczego i chłodni mleka. W dniu [...] na podstawie oględzin oraz w oparciu o oświadczenia stron organ ustalił, że działka nr [...] położona w miejscowości Ż. w gminie D. stanowi własność M. i M. Z. W skład znajdujących się tam zabudowań wchodzą budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynki gospodarcze związane z produkcją rolną prowadzoną przez właścicieli w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej. Dwa spośród istniejących na działce budynków, znajdujących się w zabudowie szeregowej, usytuowane są wzdłuż granicy z działką sąsiada K. Ż. w odległości około 2,60m od tej granicy: budynek nr 1 o wymiarach w rzucie poziomym 8,30m x 6,00m pełniący funkcję garażu dla maszyn sprzętu rolniczego stanowi dobudowę do północnej ściany budynku nr 2, (w sprawie budynku nr 1 prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne); budynek nr 2 (segment środkowy) o wymiarach w rzucie poziomym 11,06m x 6,00m, wybudowany jako obiekt gospodarczy służący potrzebom indywidualnego gospodarstwa rolnego. Budynek nr 3 z przeznaczeniem na chłodnię mleka, o wymiarach w rzucie poziomym 2,98rn x 2,50m, stanowi dobudowę do południowej ściany budynku nr 2. Zlokalizowany jest on w odległości około 6,00m od granicy z działką nr [...], stanowiącą własność K. Ż. Jest to budynek parterowy, murowany z dachem jednospadowym płaskim o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą falistą. Oddzielony ścianą murowaną pełną od budynku gospodarczego nr 2. Wysokość obiektu zmienna od 3,05m do 3,25m. Wedle informacji uzyskanej od inwestorów wybudowany został w [...] r. Według oświadczenia właścicieli budowa całego kompleksu budynków zrealizowana została w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...] wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy w D. Inwestorzy nie posiadają jednak "planu realizacyjnego" i "projektu technicznego" będących załącznikami do decyzji pozwolenia na budowę. Podczas prowadzonego postępowania, na podstawie analizy innych dostępnych dowodów tj. rejestru wydanych przez Naczelnika Miasta i Gminy w D. pozwoleń na budowę organ ustalił, że zakres decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] obejmował budynek garażowo-gospodarczy o kubaturze 145 m3. W ocenie organu pozwolenia na budowę z dnia [...] wydane zostało na realizację budynku nr 2, ponieważ obiekt ten zgodnie z oświadczeniem inwestorów wybudowany został jako pierwszy z istniejącej w chwili obecnej zabudowy szeregowej, a jego gabaryty odpowiadają podanej w decyzji kubaturze. Oceniając ustalony stan faktyczny organ uznał, że budynek gospodarczy nr 3 (chłodnia mleka) został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego zgłoszenia. W związku z powyższym organ postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty jego otrzymania: 1) zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy w D. o zgodności dobudowanego budynku - chłodni mleka z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) projektu zagospodarowania terenu wraz z odpowiednim opisem i rysunkami budynku gospodarczego -chłodni mleka; 3) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pomimo upływu terminu wykonania obowiązku inwestorzy nie przedłożyli wymienionych w postanowieniu dokumentów, wobec czego organ nakazał rozbiórkę budynku - chłodni mleka. Od powyższej decyzji M. i M. Z. wnieśli odwołanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 49b ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, iż zastosowana przez organ pierwszej instancji procedura określona w art. 49b Prawa budowlanego miała na celu legalizację obiektu pod warunkiem przedłożenia wymaganych dokumentów. Natomiast niespełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] - obligowało organ pierwszej instancji do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. Na powyższą decyzję M. i M. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, bowiem w rozpoznawanej sprawie orzeczony nakaz rozbiórki wydany został z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazując na treść art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 30 Prawa budowlanego stwierdził, iż w przypadku braku naruszeń uzasadniających nakaz rozbiórki aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane dają możliwość tzw. legalizacji dokonanej samowoli (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała taka sytuacja, gdyż podstawą nakazu rozbiórki jest wyłącznie akt samowoli i niedopełnienie nałożonych przez organ obowiązków, przy czym w niniejszej sprawie bezpośrednią podstawę wydanego nakazu stanowi ta ostatnia okoliczność. Wobec tego organ winien poddać ocenie przyczyny z jakich skarżący nie wywiązali się w zakreślonym terminie z nałożonych obowiązków. W materiałach sprawy brak jest w ocenie Sądu pierwszej instancji dowodu na to, że organ dopełnił obowiązek informacji, o jakim mowa w art. 9 k.p.a., a w szczególności brak jest poinformowania strony o jej sytuacji prawnej i konsekwencjach wynikających z prowadzonego postępowania. W rozpoznawanej sprawie przy wydawaniu decyzji nakazującej rozbiórkę zadziałał swoisty "automatyzm" przy czym naruszona została również, zdaniem Sądu zasada wynikająca z art. 7 k.p.a. Obowiązek respektowania przez organ zasady uwzględniania słusznego interesu strony w postępowaniu mogącym doprowadzić do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej jawi się szczególnie w przypadkach, w których nie naruszenie norm prawnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz konflikt sąsiedzki (z osobą nie mającą często interesu prawnego) stanowił przyczynę wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Przedstawione uchybienia procesowe uzasadniają zdaniem Sądu podstawę do rozważenia przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy celowość przedłużenia skarżącym terminu do wykonania obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...]. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzja o nakazie rozbiórki powinna być tak sformułowana, ażeby mogła zostać wykonana również w postępowaniu egzekucyjnym, bez konieczności dokonywania jej wykładni, co jest istotne o tyle, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z rozbudową, a to wskazywałoby na to, że część istniejącego budynku mogła zostać zbudowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Ponadto Sąd pierwszej instancji przytoczył tezę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 1666/01 (ONSAiWSA z 2006 r. Nr 5, poz. 148), "iż w przypadku dokonania przez inwestora samowolnej rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego, wydanie nakazu rozbiórki należy poprzedzić sporządzeniem projektu tej rozbiórki na podstawie art. 33 ust.4 pkt 6 ustawy Prawo budowlane; projekt ten podlegałby zatwierdzeniu - decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego". Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, iż skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w powyższym wyroku pogląd. Ze wskazanych wyżej przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. –dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd pierwszej instancji uchylił zarówno decyzję organu I, jak i II instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a konkretnie art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do zastosowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy Prawa budowlanego, który nie ma zastosowania do decyzji wydawanych przez organy nadzoru, albowiem me mieści się w kompetencjach tych organów określonych w art. 83 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji reprezentujący organ pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku ze wskazaniem temuż Sądowi, że art. 33 ust. 4 pkt 6 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do decyzji wydawanych przez organy nadzoru, a w powyższej sprawie do decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w ocenie organu art. 33 ust. 4 pkt 6 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem nie jest dopuszczalne nakazanie organom nadzoru stosowanie art. 33 Prawa budowlanego, skoro ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie sytuacje objęte tym przepisem spod kompetencji organów nadzoru wyłączył. Brak bowiem podstaw, aby uznać, że wyliczenie zawarte w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi katalogu zamkniętego. Niezależnie od powyższego, autor kasacji wskazał, iż art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko i wyłącznie do sytuacji, kiedy wniosek o pozwolenie na rozbiórkę obiektu jest kierowany do organu administracji władnego takiego pozwolenia udzielić. Zdaniem organu zastosowanie przepisu art. 33 ust. 4 pkt 6 Prawa budowlanego nie znajduje żadnego uzasadnienia, a utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku prowadziłoby do zobowiązania organu do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa — a więc decyzji, która dotknięta byłaby wadą powodującą jej nieważność na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest bowiem na mocy art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej trzeba zwrócić uwagę na to, że postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ograniczone. Sprowadza się ono bowiem jedynie do kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, poza nieważnością postępowania, a która w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała, tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że wskazany przez wnoszący kasację organ zarzut błędnej wykładni przepisu art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy Prawo budowlane znajduje swoje uzasadnienie, ale w przedmiotowej sprawie nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowy, trafne są względy tj. stwierdzone naruszenie prawa procesowego, dla jakich nastąpiło uchylenie decyzji przez Sąd kontrolowanej, ale wadliwym jest wyrażony w uzasadnieniu tegoż wyroku pogląd oraz wskazanie skierowane do organu odnoszące się do regulacji objętej art. 33 ust.4 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Odmienny, a powołany w skarżonym orzeczeniu pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. (sygn. akt II SA/Gd 1666/01 – ONSAiWSA z 2006 r. Nr 5 poz. 148) nie jest trafny. Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym (wyrok z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 415/05 – LEX nr 217809). Identyczne pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (sygn. akt II OSK 1334/05 – LEX nr 315087). Również skład orzekający w sprawie niniejszej nie znajduje uzasadnienia dla akceptacji stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, podzielając tym samym pogląd prezentowany w przytoczonych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdzić trzeba, że organy nadzoru budowlanego, w kontekście przyjętej zasady określania właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej, pozostają właściwe we wszystkich sprawach enumeratywnie wskazanych w art. 83 ustawy Prawo budowlane. Z brzmienia przepisów wynika jednoznacznie, że z wydawania decyzji opartych na art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wyłączone są organy nadzoru. Z tych względów należy uznać, że wskazanie Sądu pierwszej instancji nakazujące organowi przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie jest prawidłowe, na co też trafnie wskazano we wniesionej kasacji. Podkreślenia wymaga, iż zanegowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji dotyczącego art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie oznacza, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji publicznej nie ma obowiązku ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Wręcz przeciwnie, ustalenia w tym zakresie w szczególności muszą obejmować także "techniczną możliwość" wykonania rozbiórki, bowiem brak takich ustaleń prowadziłby wprost do wydania decyzji niewykonalnej. Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Sąd Wojewódzki, że kwestia ta, obok innych wymienionych w zaskarżonym wyroku, wymaga wyjaśnienia. Należy też wskazać, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04). Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.