II SA/Gd 718/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2001 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2001r., nr [...]. Decyzją z dnia 5 stycznia 2001 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 66 pkt 1 oraz art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126 ze zm.), Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał dyrektorowi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. doprowadzenie do odpowiedniego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w S. poprzez: ▪ naprawę pokrycia dachu, ▪ uszczelnienie i udrożnienie przewodów kominowych przebiegających przez lokal mieszkalny nr [...], ▪ naprawę nadproża okiennego ceglanego na klatce schodowej, ▪ likwidację spękań ścian klatki schodowej i zewnętrznej ściany od strony ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż ww. budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Wyjaśnił także, iż właścicielem przedmiotowego budynku, znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 1411m2, położonej przy ul. [...] w S., są A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. Organ zaznaczył przy tym, iż wprawdzie A sprzedały w dniu 11 października 1996 roku ww. działkę D. i S. S., jednak - wobec nieujęcia w umowie sprzedaży budynku mieszkalnego nr [...], budynek ten w dalszym ciągu stanowi własność tej spółki. W odwołaniu od powyższej decyzji A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. wniosły o jej uchylenie wskazując, iż decyzja winna zostać skierowana do zarządcy budynku tj. Zarządu Budynków Komunalnych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 lipca 2001 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił ją w części określającej osobę zobowiązaną do wykonania tego obowiązku i orzekł o nakazie wykonania określonych decyzją czynności przez A spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w S. W uzasadnieniu decyzji podzielił co do zasady stanowisko organu I instancji, przy czym zaznaczył, iż określenie zobowiązanego do wykonania robót remontowych zostało sformułowane przez ww. organ nieprecyzyjnie bowiem adresatem decyzji w przedmiotowej sprawie winny być A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S., a nie ich dyrektor. W skardze na ww. decyzję A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. wniosły o jej uchylenie. W uzasadnieniu stwierdziły, że kwestionowana decyzja winna zostać skierowana albo do zarządcy budynku, którym faktycznie jest Zarząd Budynków Komunalnych albo do S. S., który nabył od nich działkę nr [...], na której znajduje się przedmiotowy budynek wraz z zabudowaniami. Zaznaczyły przy tym, iż wprawdzie w umowie sprzedaży ww. działki nie został ujawniony budynek, którego dotyczy niniejszej postępowanie, jednak "zgodnie z prawem cywilnym przyjmuje się domniemanie, że właścicielem budynków jest ten, do kogo należy grunt, na którym są położone". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z dnia 12 maja 2005 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 2739/01, skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż skarżąca spółka nabyła prawo wieczystego użytkowania nieruchomości nr [...] i prawo własności budynków położonych przy ul. [...] - [...] w S. z mocy prawa, na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.), co w sposób deklaratoryjny stwierdził Wojewoda w decyzjach z 20 listopada 1991 roku i 4 sierpnia 1992 roku. W decyzjach tych pominięto jednak dwa budynki znajdujące się na ww. nieruchomości, w tym budynek stanowiący przedmiot obecnie prowadzonego postępowania. Sąd stwierdził nadto, że skarżąca spółka, w dniu 11 października 1996 roku, sprzedała D. i S. S. prawo wieczystego użytkowania nieruchomości położonej przy ul. [...] - [...] wraz z własnością usytuowanych tam, enumeratywnie wymienionych w umowie, budynków, jednak w zawartej przez strony umowie nie wymieniono obu budynków, których nie wskazano w decyzjach uwłaszczeniowych Wojewody z 1991 i 1992 roku. Decyzją z dnia 23 grudnia 1997 roku, wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., Wojewoda zmienił decyzję uwłaszczeniową z 20 listopada 1991 roku, zmienioną następnie decyzją z dnia 4 sierpnia 1992 roku, i stwierdził, że na gruncie przy ulicy [...] - [...] w S., oprócz budynków wymienionych już w tych decyzjach, znajduje się nadto 2-kondygnacyjny budynek mieszkalny (przedmiot niniejszego postępowania) i budynek gospodarczy. Mając na uwadze powyższe ustalenia, a w szczególności treść ostatniej z ww. decyzji, Sąd uznał, iż właścicielem budynku, którego dotyczy obecnie prowadzone postępowanie, jest skarżąca spółka, gdyż nie przedstawiła ona żadnego dowodu stwierdzającego zbycie tego budynku. Jak wyjaśnił bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny fakt sprzedaży prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajdują się, stanowiące przedmiot odrębnej własności, budynki, nie doprowadził do zbycia tych budynków, które nie zostały wymienione w umowie sprzedaży. Sąd wskazał na treść art. 235 § 2 k.c., zgodnie z którym prawo własności budynków jest prawem związanym z wieczystym użytkowaniem zabudowanej nieruchomości i wyjaśnił, że prawo użytkowania wieczystego nie może być przedmiotem obrotu prawnego odrębnego od prawa własności budynku wzniesionego przez wieczystego użytkownika na gruncie oddanym mu w użytkowanie wieczyste, a prawo własności budynku nie może być zbyte bez prawa użytkowania wieczystego. Oznacza to, iż umowa sprzedaży prawa wieczystego użytkowania gruntów nie zawierająca postanowień o przeniesieniu na nabywców prawa własności znajdujących się na nieruchomości budynków jest, zgodnie z art. 58 § 1 k.c. - nieważna, a zatem zarzut skarżącej spółki dotyczący wyzbycia się przez nią prawa własności przedmiotowego budynku był niezasadny. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. wniosły o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub merytoryczne rozpoznanie skargi. Wyrokowi zarzuciły naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 61 w zw. z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz art. 235 Kodeksu cywilnego i w następstwie tego błędne przyjęcie, że strona wnosząca skargę kasacyjną jest właścicielem budynku, którego dotyczy kwestionowana decyzja administracyjna. Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 4 października 2006 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1183/05, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia art. 61 i 66 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Sądu skoro organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż budynek mieszkalny położony przy ul. [...] w S. znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym zagrażającym bezpieczeństwu ludzi, to nałożenie na właściciela tego budynku obowiązku doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości było w pełni uzasadnione i zgodne z wymienionymi powyżej przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, iż ustalając właściciela budynku, a w konsekwencji podmiot zobowiązany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zarówno ograny administracyjne jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszyły art. 235 § 2 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Konsekwencją takiej konstrukcji prawnej jest to, iż własność budynków nie może stanowić samoistnego przedmiotu rozporządzeń, zaś rozporządzenia dotyczące użytkowania wieczystego obejmują znajdujące się na tym terenie budynki i urządzenia. Powołując się na uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003 roku, wydanego w sprawie o sygn. II CKN 1155/00 (OSNC 2004, nr 4, poz. 61), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż umowa przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, niezawierająca postanowień o przeniesieniu także prawa własności budynków, jako sprzeczna z prawem, jest nieważna (art. 58 § 1 K.c.) albowiem prawo użytkowania wieczystego gruntu nie może być przedmiotem obrotu prawnego odrębnym od prawa własności budynków wzniesionych na tym gruncie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, iż z omawianego wyroku wynika jedynie, iż nieważna byłaby tylko taka umowa, która zakładała przeniesienie prawa użytkowania wieczystego bez własności usytuowanych na gruncie objętym tym prawem budynków. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie. Jak wyjaśnił bowiem Sąd - A nabyły ex lege, z dniem wejście w życie ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]położonej przy ul. [...]-[...] w S. łącznie z własnością znajdujących się na niej budynków i urządzeń. Decyzje uwłaszczeniowe Wojewody - z 20 listopada 1991 roku oraz 4 sierpnia 1992 roku, które nie wymieniały wszystkich budynków znajdujących się na tej nieruchomości, miały wyłącznie charakter deklaratoryjny i wywołały skutek prawny ex tunc. Ponadto decyzje te w dniu 23 grudnia 1997 roku zostały uzupełnione przez wskazanie, że A nabyły, w wyniku uwłaszczenia, również własność budynków pominiętych w decyzjach poprzednich. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, iż przytoczone powyżej okoliczności nie zmieniły faktu, iż od dnia 5 grudnia 1990 roku właścicielem wszystkich budynków na działce przy ul. [...]-[...] były A, które sprzedały własność tych budynków, łącznie z prawem wieczystego użytkowania, w dniu 11 października 1996 roku małżonkom S. Bez względu bowiem na to czy umowa sprzedaży wymieniała wszystkie, czy tylko niektóre budynki, odnosiła się ona do prawa wieczystego użytkowania i własności wszystkich związanych z tym prawem budynków. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż ustalenie dokonane przez organy, akceptowane w treści zaskarżonego wyroku, iż właścicielem spornego budynku jest skarżąca, nastąpiło w wyniku niewłaściwego zastosowania oraz wykładni art. 235 § 2 k.c. i na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżony wyrok uchylił. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym "przez ocenę prawną, o której mowa (...) w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą." (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 roku, sygn. III SA/Wa 1434/05, Baza Orzeczeń Lex Polonica). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 4 października 2006 roku wyrok, w uzasadnieniu którego m. in. stwierdził, iż skoro organy nadzoru budowlanego ustaliły, że budynek mieszkalny położony przy ul. [...] w S. znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym zagrażającym bezpieczeństwu ludzi, to nałożenie na właściciela tego budynku obowiązku doprowadzenia tego obiektu do należytego stanu technicznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości było w pełni uzasadnione i zgodne z treścią art. 61 i 66 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Uzasadniając wydany wyrok Naczelny Sąd Administracyjny dokonał także wykładni art. 235 § 2 Kodeksu cywilnego i uznał, iż małżonkowie S. - na podstawie ważnej umowy sprzedaży z dnia 11 października 1996 roku - nabyli od A użytkowanie wieczyste działki nr [...] wraz z własnością wszystkich budynków znajdujących się na tej działce, w tym budynku, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Tym samym przesądził o tym, iż właścicielami spornego budynku przy ul. [...], w chwili wydawania zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji organów nadzoru budowlanego byli D. i S. S. Przepis art. 66 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowi, iż w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Z art. 61 cyt. ustawy wynika zaś, iż adresatem decyzji nakładającej obowiązki mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, może być jedynie właściciel lub zarządca budynku. Przepis ten stanowi bowiem (w zw. z art. 5 ust. 2 cyt. ustawy), iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt budowlany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Zgodnie z dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną skutków prawnych umowy sprzedaży zawartej w dniu 11 października 1996 roku pomiędzy A, a małżonkami S., w chwili wydawania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji, oraz w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji tj. w dniu 5 stycznia 2001 roku, właścicielami budynku położonego przy ul. [...], którego dotyczy niniejsze postępowanie, byli D. i S. S. Nie byli nimi natomiast, wskazani w ww. decyzjach, jako adresaci ustalonych w nich nakazów - A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. oraz dyrektor tej spółki. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika również, iż ani ww. spółka, ani jej dyrektor - nie byli zarządcą przedmiotowego budynku. Decyzje organów obu instancji zostały zatem skierowane do osób, które nie miały przymiotu strony w niniejszej sprawie, ponieważ postępowanie nie dotyczyło ich interesu prawnego. Jak już bowiem wskazano powyżej - obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, zgodnie z treścią art. 61 cyt. ustawy, ciąży jedynie na właścicielu lub zarządcy obiektu, a w wypadku współwłasności budynku, na wszystkich jego współwłaścicielach. Co do zasady jedynie te osoby winny być zatem stronami postępowania mającego na celu przywrócenie należytego stanu technicznego i estetycznego budynku. Inna osoba mogłaby być stroną przedmiotowego postępowania jedynie wtedy gdyby postępowanie to dotyczyło jej interesu prawnego lub obowiązku lub gdyby to ona żądała czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego). Stronami tego postępowania nie byli także, początkowo zawiadamiani przez Sąd o podejmowanych czynnościach, B. P. (najemca lokalu nr [...], znajdującego się w przedmiotowym budynku) oraz S. P. (zamieszkujący bez tytułu prawnego lokal nr [...], znajdujący się w przedmiotowym budynku). Niniejsze postępowanie nie dotyczyło bowiem ich interesu prawnego (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 września 2004 roku, sygn. IV SA 513/03, Baza Orzeczeń LEX nr 160625). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi przyczyna stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), ponieważ decyzje organów obu instancji zostały skierowane do osób, które nie miały przymiotu strony w niniejszej sprawie bowiem sprawa ta nie dotyczyła ani ich interesu prawnego, ani ich obowiązku. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2001 roku. Sąd zastosował w niniejszej sprawie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mając na uwadze treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), który stanowi, iż sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.