II SA/Lu 934/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt VII, w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] m2 położonej w L., przy ulicy [...], obręb [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. SA/Lu 934/06 Uzasadnienie Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2006 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta oraz T.Z. od decyzji Starosty z dnia [...]stycznia 2006 r. orzekającej zwrot rzecz T.Z., Z.Z., A.C. i P.Z. działek o nr 171/1 i 172/1 położonych przy ul. P. uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o: zwrocie działki położonej przy ul. P., nr 171/1 o pow. 575 m2, na rzecz: T.Z. - do 6/8 części, A.C. - do 1/8 części, P.Z. - do 1/8 części; zobowiązaniu stron do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 3.883,64 zł proporcjonalnie do posiadanych udziałów; odmówił zwrotu działki oznaczonej nr 172/1 o pow. 307 m2 położonej w L. przy ul. P. Organ odwoławczy podniósł, iż Starosta decyzją z dnia [...]stycznia 2006 r. dokonał zwrotu na rzecz T.Z., Z.Z., A.C. i P.Z., działek nr 171/1 o pow. 575 m2, nr 172/1 o pow. 307 m2 położonych przy ul. P. argumentując, iż działki te nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, a zatem zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od decyzji tej odwołanie wniósł T.Z. podnosząc, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię co spowodowało że została ona skierowana do osób nie będących stroną w tym postępowaniu. W odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji Starosty w całości i orzeczenie o zwrocie działek nr 171/1 i 172/1 na rzecz T.Z., A.C. i P.Z., z uwzględnieniem umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego przenoszącej udział Z.Z. w spadku po J.Z., na rzecz T.Z. Odwołanie od decyzji Starosty wnieśli J.G. i J.G. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów art. 28 kpa, a także art. 7, 77 i 80 kpa poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niekompletnym materiale dowodowym i błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych oraz naruszenia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne i przedwczesne uznanie działki nr 172/1 za zbędną na cel wywłaszczenia. Odwołanie od decyzji Starosty, wniósł również Prezydent Miasta zarzucając naruszenie art. 77 i art. 80 kpa oraz art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ odwoławczy podniósł, iż aktem notarialnym z dnia 26 maja 1975 r. Rep. A Nr [...], J.Z. sprzedała Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nieruchomość zabudowaną domem mieszkalnym, położoną w L. przy ul. W., oznaczoną na planie nr 107 o pow. 23.226 m2, za cenę ustaloną przez biegłego rzeczoznawcę. Nabycie nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego. W 1992 r. J.Z. wystąpiła z wnioskiem o zwrot niewykorzystanej części wywłaszczonej nieruchomości. W trakcie postępowania J.Z. zmarła, a w jej miejsce wstąpili spadkobiercy: Z.Z., M.Z. i T.Z. Umową darowizny (akt notarialny rep. A Nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r.) Z.Z. darował cały swój udział w 1/2 spadku po J.Z., T.Z. W celu rozliczenia powierzchni wywłaszczonej działki uprawniony geodeta opracował w dniu 22 października 1997 r. dokumentację geodezyjno – prawną. W wyniku przeprowadzonego postępowania Wojewoda decyzją z [...] maja 1998 r. zwrócił na rzecz spadkobierców J.Z. działkę nr 107/6 o pow. 9.993 m2 wydzieloną z działki wywłaszczonej nr 107 i odmówił zwrotu działek o nr 171/1 i 172/1. Do wniosku T.Z. z dnia 1 grudnia 2003 r. o zwrot działek nr 171/1 i 172/1 wydzielonych z dawnej działki nr 107 przyłączyła się A.C. i P.Z., jako spadkobiercy po zmarłym M.Z. Wojewoda podniósł również, iż po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym oględzin nieruchomości (protokół z oględzin z dnia 27 czerwca 2005 r.) ustalono, że działka nr 171/1 o pow. 575 m2, która wchodzi w skład działki nr 171 wydzielonej pod ulicę P. będącej drogą o charakterze osiedlowym, nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Pas jezdny tej ulicy został wybudowany i częściowo zagospodarowany, jako jego pobocze przez wybudowanie chodników i pasów zieleni, natomiast działka nr 171/1 stanowi pas o szerokości 20 m² biegnący wzdłuż ulicy P. i będący poboczem drugiej strony tej ulicy. Stanowiąca przedmiot zwrotu działka gruntu jest własnością Gminy, a jej stan prawny uregulowany jest w księdze wieczystej KW Nr [...]. Działka ta bezpośrednio przylega do działki nr 107/6, która została zwrócona na rzecz spadkobierców J.Z, w 1998 r. Organ odwoławczy podkreślił, iż przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie zaś z przepisem art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 1 i 2 tej ustawy, nieruchomość zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, z jednoczesnym zwrotem na rzecz aktualnego właściciela zwaloryzowanego odszkodowania. Wojewoda podniósł, iż Starosta, dokonując wykładni art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien wziąć pod uwagę, iż umowa darowizny z dnia [...] czerwca 1997 r. (akt notarialny rep. A Nr [...]) dokonana została między spadkobiercami. Stroną tej czynności nie jest więc osoba trzecia, na rzecz której nie może być przeniesione uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przysługujące poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, organ odwoławczy uwzględnił odwołanie T.Z. i dokonał rozstrzygnięcia zgodnie z prawem. Przy określaniu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania zastosowano zgodnie z art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Odnosząc się do zarzutów Prezydenta Miasta, Wojewoda wskazał, iż nie są one zasadne. Aktualny stan zwracanej działki nr 171/1, świadczy jedynie o rozpoczęciu prac związanych z realizacją celu polegającym na wybudowaniu drogi o charakterze osiedlowym. Ustalenia poczynione przez odwołującego się nie prowadzą do wniosku, że doszło do wybudowania tej ulicy. Nie można przyjąć, że wykonano ulicę P., skoro stworzono tylko jeden pas jezdny tej ulicy i częściowo zagospodarowano jego pobocze przez wybudowanie chodników i pasów zieleni. Nie doszło do wybudowania jej drugiej strony i nie zostało urządzone pobocze na działce nr 171/1. Jest to kwestia zasadnicza w sprawie, ponieważ odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być poprzedzona ustaleniem, że w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto na niej prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Stan faktyczny i prawny wykazał zbędność działki nr 171/1 na cel wywłaszczenia, a zatem jej zwrot jest uzasadniony. Odnosząc się do odwołania J.G. i J.G., organ odwoławczy podniósł, iż nie są oni stronami w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. jest poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy oraz obecny właściciel zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości tj. Skarb Państwa lub Gmina lub inne osoby, którym służy do nieruchomości tytuł prawno - rzeczowy. J.G i J.G. nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości. Właścicielem działek, których dotyczy postępowanie tj. działki nr 171/1 jest Gmina, a działki nr 172/1 jest Skarb Państwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy podniósł, iż w sprawie niniejszej brak jest podstaw do zwrotu na rzecz wnioskodawców działki nr 172/1 o pow. 307 m2. Przeprowadzone w dniu 27 czerwca 2005 r. oględziny na nieruchomości potwierdzają, iż działka ta stanowi ulicę osiedlową, jest urządzona, posiada nawierzchnię asfaltową. Działka nr 172/1 wydzielona została z działki nr 172 (część działki wywłaszczonej nr 107) i wykorzystywana jest zgodnie z przeznaczeniem, jako droga dojazdowa do zabudowanych budynkami mieszkalnymi nieruchomości z nią sąsiadujących. Z dokumentacji geodezyjnej wynika, że są to działki nr 173, 174, 175, których położenie przy drodze szybkiego ruchu, jaką jest ul. A.K., wymusza takie rozwiązanie. Dojazd ten przewidziany był w planie realizacyjnym osiedla. Działka nr 172/1, jako droga osiedlowa powstała w wyniku zastosowania przepisów ustawy z dnia 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z treścią przepisów tej ustawy (art. 6 i 7) wybudowanie ulic w ramach podziału terenów pod budownictwo jednorodzinne i budownictwo zagrodowe jest traktowane jako realizacja celu uzasadniającego wywłaszczenie. Prowadzi to do wniosku, iż cel wywłaszczenia na działce nr 172/1 został zrealizowany. T.Z. odwołał się od tej decyzji wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 10, 77, 80 kpa, skarżący wnosił uchylenie decyzji Wojewody w punkcie VII. W uzasadnieniu żądania skargi T.Z. podnosił, iż zaskarżoną decyzją Wojewoda w sposób zupełnie dowolny i nie mający odniesienia do rzeczywistości zmienił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji odnoszące się do działki 172/1. Skarżący zarzucał, iż wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, w zakresie odmawiającym zwrotu działki nr 172/1, Wojewoda nie uwzględnił tego, że: nieruchomość wywłaszczono w dniu 27 maja 1975 r.; wydzielenie działki 172/1 z wywłaszczonej nieruchomości nastąpiło w wyniku zmian w planie miejscowym wprowadzonych Zarządzeniem Nr 9 Prezydenta z dnia 28 czerwca 1983 r. tj. 8 lat od wywłaszczenia; pierwsze decyzje lokalizacyjne na budowę w rejonie działki 172/1 domów jednorodzinnych wydano 28 listopada 1985 r. tj. 10 lat od wywłaszczenia; do dnia dzisiejszego nie ukończono budowy drogi dojazdowej do działek nr 173, 174, 175; droga na działce nr 172/1 nie spełnia kryterium drogi publicznej – według zapisu planu, KX l, jest to ciąg pieszo - jezdny - a co za tym idzie, nie mieści się w celach publicznych określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie może być realizowana ze środków publicznych (ujawnione w protokole z wizji lokalnej częściowe utwardzenie wjazdu na działkę nr 172/1 wykonane zostało samodzielnie przez okolicznych mieszkańców i brak w aktach sprawy dowodów na wykonanie drogi w całości przez Gminę lub Skarb Państwa, który pozostaje właścicielem tej nieruchomości); kwestia czy działka nr 172 stanowi jedyny dojazd do działek nr 173, 174 i 175 podlega regulacji prawa cywilnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosił o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje. Skarga, o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w jej pkt VII jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zarzuty skarżącego są trafne i przekonujące. Tym samym, gdy skonfrontować je z wnioskami wypływającymi z lektury i analizy akt sprawy okazuje się, że zaskarżona decyzja, jako wadliwa podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem przepisu art. 15 w związku z art. 138 kpa w zakresie, w jakim określa on standard i zasady postępowania odwoławczego. Z jego istoty wynika bowiem prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej przez dwa organy administracji publicznej (art. 15 kpa), sposoby zaś jej rozstrzygnięcia, determinowane okolicznościami sprawy wskazuje przepis art. 138 kpa. Skoro zasadą w toku postępowania odwoławczego jest orzekanie co do istoty sprawy – uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają bowiem charakter wyjątkowy – to rozstrzygnięcie merytoryczne ustalające konsekwencje stosowania normy prawa materialnego wobec adresata decyzji może być uznane za prawidłowe, tylko i wyłącznie o tyle, o ile czyni zadość przepisom obowiązującego prawa. W tym względzie, wskazać należy na przepisy: art. 6 kpa – zasada legalizmu – art. 7 kpa – zasady prawdy obiektywnej i wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – art. 75 kpa – w zakresie w jakim odnosi się on do źródeł dowodowych - art. 77 kpa – zasada wyczerpującego zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego – art. 80 kpa – zasada prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. Uchybienie w toku toczącego się postępowania wskazanym przepisom musi skutkować stwierdzeniem, że decyzja wydana z ich naruszeniem jest wadliwa. W sprawie niniejszej przedmiotem oceny zgodności z prawem jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. decyzja reformatoryjna, uchylająca decyzję organu I instancji i orzekająca odmiennie, co do istoty sprawy – zaskarżoną decyzją Wojewoda odmówił bowiem zwrotu działki o nr 172/1. Jest to okoliczność istotna, z punktu widzenia kwalifikowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, jako zgodnego lub też niezgodnego ze wskazanym standardem postępowania determinowanym przywołanymi przepisami kpa. Podkreślić należy, iż decyzja organu odwoławczego uchylająca i zmieniająca decyzję organu I instancji z powodu odmiennych ustaleń, zwłaszcza zaś z powodu odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy, uchybia przepisom art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, jeżeli jej uzasadnienie nie wskazuje przyczyn i dowodów, dla których należało zakwestionować stan faktyczny ustalony w postępowaniu przed organem I instancji i przyjąć odmienne ustalenia, jako podstawę rozstrzygnięcia odwoławczego, jest wadliwa. Taka wada decyzji administracyjnej uniemożliwia również kontrolę jej legalności (por. wyrok NSA z 13 czerwca 1986 r. w sprawie sygn. akt SA/Wr 256/86). Według Sądu, gdy skonfrontować zaskarżoną decyzję ze wskazanym standardem postępowania obowiązującym przy podejmowaniu decyzji reformatoryjnej stwierdzić należy, iż decyzja ta standard ten narusza. O zasadności tego stanowiska przekonuje szereg istotnych okoliczności. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na fakt, iż zaskarżona decyzja Wojewody odmawiająca zwrotu działki o nr 172/1 wydana została bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń faktycznych na okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia. W kontekście uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji i tezy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia zwraca uwagę to, że w aktach sprawy administracyjnej brak jest jakiegokolwiek dowodu świadczącego o tym, że organ odwoławczy prowadził w trybie przepisu art. 136 kpa dodatkowe postępowanie zmierzające do uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecił jego przeprowadzenie organowi I instancji. Prowadzi to do wniosku, iż swoje rozstrzygnięcie Wojewoda oparł na ustaleniach faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu przed Starostą które następnie odmiennie ocenił. Na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji nie przeprowadził żadnego postępowania uzupełniającego, tzn. nie przeprowadził żadnych samodzielnych ustaleń, co do faktów istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia spraw i nie podjął w tym względzie żadnych działań. W okresie między datą przekazania akt sprawy administracyjnej przez Starostę, co nastąpiło po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie II SA/Lu 389/06, a datą wydania zaskarżonej decyzji – tj. między 30 sierpnia 2006 r.,a 29 października 2006 r. – Wojewoda nie podjął żadnych procesowych działań (czynności) zmierzających do ewentualnego zweryfikowania ustaleń faktycznych organu I instancji. W tym względzie znamienne jest również, iż z uzasadnienia pierwotnie wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] marca 2006 r. (k. 248-247), następnie uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Lu 389/06 nie wynika, aby Wojewoda kwestionował zasadność zwrotu działki oznaczonej nr 172/1. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych argumentów odwołujących się do dowodów przeprowadzonych w sprawie na okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia – z pewnością z tego powodu, że jak wyżej wskazano, dowody takie nie zostały w ogóle przeprowadzone. Nie formułuje ono również żadnej oceny stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędne i konieczne, gdy zważyć na fakt odmiennego rozstrzygnięcia, co do jej istoty, jak również na normatywne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przy tego rodzaju rozstrzygnięciu, tym bardziej należy oczekiwać, że zważywszy na jego charakter - decyzja reformatoryjna - organ administracji publicznej II instancji sprosta szczególnym wymogom standardu postępowania odwoławczego, tj. że orzekając co do istoty sprawy, swojemu rozstrzygnięciu da wyraz nie dość, że w osnowie decyzji, to również w jej uzasadnieniu tak faktycznym, jak i prawnym. Uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, jakkolwiek nie musi oznaczać, że organ odwoławczy w całości kwestionuje ustalenia i wyrażone w uzasadnieniu uchylonej decyzji poglądy organu I instancji, to jednak zobowiązany jest odnieść się do nich, nie tyle w rozstrzygnięciu swojej decyzji, co w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA/Łd 335/97). Przepis art. 107 kpa precyzyjnie określenia obligatoryjne elementy decyzji. Wśród nich, § 1 art. 107 kpa wymienia między innymi rozstrzygnięcie, zaś § 3 uzasadnienie faktyczne i prawne. Abstrahując od szczególnego rodzaju znaczenia, jakie przypisuje się uzasadnieniu decyzji, podkreślić należy, iż zadość wyżej wskazanym warunkom czynić będzie tylko i wyłącznie decyzja, która jest wewnętrznie spójna, tj. taka, której rozstrzygnięcie koresponduje z jej uzasadnieniem prawnym i faktycznym. Wewnętrzna spójność, jest podstawowym warunkiem poprawności decyzji administracyjnej i uznania, iż rozstrzyga ona konkretną sprawę, co do jej istoty, lub w inny sposób kończący postępowanie (por. w tym względzie wyrok NSA z 1 sierpnia 2001 r. sygn. akt IV SA 2171/99, wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt III SA 5191/98). Według Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia tego warunku. Rozstrzygając merytorycznie w sprawie, organ administracji zobowiązany jest do tego, iżby podejmowany przezeń akt stosowania prawa został w logiczny sposób uargumentowany i udokumentowany w uzasadnieniu decyzji. Chodzi więc o to, aby ustalenie konsekwencji prawnych faktów w sposób wiążący na podstawie przepisów obowiązującego prawa wyrażało się we wskazaniu właśnie tychże faktów, w tym kontekście zwłaszcza dowodów, na podstawie których zostały one ustalone, oceny tychże dowodów, z równoczesnym wskazaniem tych spośród nich, którym organ odmówił cech relewantnych dla ustalenia istnienia danej okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, następnie zaś przepisów obowiązującego prawa, które są adekwatne dla prawnej kwalifikacji tychże faktów. W zakresie odnoszącym się do braku podstaw zwrotu działki oznaczonej nr 172/1 organ odwoławczy ogranicza się wyłącznie do kwitowania tej kwestii lakonicznym stwierdzeniem, że "Działka nr 172/1, jako droga osiedlowa powstała w wyniku zastosowania przepisów ustawy z dnia 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z treścią przepisów tej ustawy (art. 6 i 7) wybudowanie ulic w ramach podziału terenów pod budownictwo jednorodzinne i budownictwo zagrodowe jest traktowane jako realizacja celu uzasadniającego wywłaszczenie. Prowadzi to do wniosku, iż cel wywłaszczenia na działce nr 172/1 został zrealizowany". Poza sporem jest, że funkcją uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego jego dyspozycyjna część. W związku z tym, uzasadnienie powinno być konstruowane w sposób umożliwiający nie dość, że realizację ogólnej zasady przekonywania (art. 11 kpa), to również w sposób umożliwiający, na etapie kontroli sądowoadmninistracyjnej, ocenę prawidłowości procesu decyzyjnego organu administracji publicznej, zwłaszcza zaś motywów wydanego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 23 października 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA/Ka 225/97). Jest to szczególnie istotne w sprawach, a więc tak jak w sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, w których występują sprzeczne interesy stron (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 1997 r., w sprawie III RN 94/96). Zaskarżona decyzja wydana więc została z naruszeniem przepisów art. art. 6, 7, 75, art. 77, 80, 107 § 3, 136 i w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w zakresie w którym dotyczy on decyzji reformatoryjnej. Po drugie, w świetle wyżej przedstawionych argumentów należy stwierdzić, iż niezależnie od naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Już w świetle powyższych naruszeń przepisów postępowania będących konsekwencją zaniechań organu odwoławczego w zakresie odnoszącym się do ustalenia faktycznych podstaw rozstrzygnięcia, jego podstawa prawna, tj. przepis art. 137 ust. 1 w związku z art. 136 ustawy, w zakresie w jakim uzasadniać ma (poprzez niespełnienie określonych nim przesłanek) odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, musi być uznana za wątpliwą. W tym kontekście podkreślić należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda w ogóle nie odwołał się do podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, do ustalenia których obliguje przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie w jakim precyzuje przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, organ odwoławczy nie wykazał braku podstaw do odmowy uwzględnienia żądania zwrotu działki o nr 172/1. Skoro nie przeprowadzono na tę okoliczność jednoznacznych i niespornych ustaleń faktycznych, to nie sposób na podstawie przywołanego przepisu ustalać negatywne dla wnioskodawców konsekwencje prawne. Skutkuje to uznaniem, iż wydane w II instancji rozstrzygnięcie nastąpiło w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tym samym w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne. Za dowolne bowiem uznać należy takie ustalenia faktyczne, które jakkolwiek znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, to jednak w materiale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności tych ustaleń niweczą, dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co jest warunkiem koniecznym i niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia w sposób czyniący zadość również dyspozycji przepisu art. 7 kpa wyrażającego zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt III ARN 55/94, wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 1768/99). W świetle powyższego zaskarżona decyzja, w części odmawiającej zwrotu nieruchomości oznaczonej nr 172/1, jako niezgodna z prawem nie mogła się ostać. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda uwzględniając zasadę wyrażoną w przepisie art. 15 kpa oraz formy decyzji organu odwoławczego określone przepisem art. 138 kpa, zgodnie z zasadą instancyjności postępowania administracyjnego i wypływającego z niej uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej ponownie rozpatrzy sprawę z wniosku T.Z. i pozostałych wnioskodawców oraz rozpatrzy odwołanie T.Z. i Prezydenta Miasta od decyzji Starosty. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr 172/1 wyda stosowne rozstrzygnięcie adekwatne do stanu faktycznego sprawy. Poprzedzone ono będzie wnikliwą analizą dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy rozważy w tym względzie, o ile oczywiście będzie to konieczne i niezbędne dla załatwienia sprawy, przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w trybie przepisu art. 136 kpa w zakresie odnoszącym się do prawnych i faktycznych przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości, względnie odmowę jej zwrotu. W tej mierze, organ administracji uwzględni normatywną treść przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z której wynika, iż ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia determinowana jest okolicznością nie rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna oraz niezrealizowaniem celu wywłaszczenia pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Prowadząc postępowanie w sprawie Wojewoda uczyni zadość wymogom i warunkom wskazanym w przepisach art. 7, 75, 77 i 80 kpa i uwzględniając możliwe formy załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 138 kpa) wyda rozstrzygnięcie adekwatne do poczynionych ustaleń faktycznych. Uwzględniając określone przepisem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ administracji skonfrontuje je z faktycznymi podstawami rozstrzygnięcia. Swoje stanowisko, Wojewoda uzasadni w sposób czyniący zadość standardowi określonemu przepisem art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.